Nota grondbeleid gemeente Barendrecht
02-12-2025
Nota grondbeleid gemeente Barendrecht
De raad van de gemeente Barendrecht; gelezen het voorstel van het college van burgemeester en wethouders op 18 februari 2025; gezien het advies van Commissie Algemene Zaken en Financiën BD op 10 maart 2025; gelet op
BESLUIT:
1. De Nota grondbeleid gemeente Barendrecht vast te stellen onder gelijktijdige intrekking van de Nota grondbeleid 2021-2024 Gemeente Barendrecht.
1. Inleiding
Vanuit de historie is Barendrecht één van de gemeenten die de groei van Rotterdam en de Rijnmondregio opving. In een relatief korte tijd is het woongebied en het aantal inwoners verdubbeld. Barendrecht is echter meer dan een groeigemeente. Met een directe ontsluiting aan de A15 heeft de gemeente een sterke economie die vooral is gericht op agro- en foodbedrijven. Dit wil de gemeente behouden en versterken.
Barendrecht is en blijft een dijk van een gemeente waar het fijn wonen, werken en leven is. De gemeente biedt een bloeiend sociaal en cultureel leven. Een gemeente die het mooie en rijke buitengebied wil blijven koesteren.
De komende jaren zet Barendrecht zich in om betaalbare huizen te bouwen. Dit vanuit een gezonde groei van de gemeente. Daarnaast ligt de focus op een kwalitatief hoogwaardige leefomgeving. Hierbij is het belangrijk dat de identiteit van Barendrecht niet verloren gaat. Iconische plekken en gebouwen zijn daarom waardevol om te behouden.
Deze vraagstukken vereisen een duidelijke regie vanuit de gemeente. Vraagstukken waarvoor in veel gevallen schaarse grond moet worden ingezet. Het op een juiste manier inzetten van gronden vraagt om regie die de gemeente met het nieuwe grondbeleid bereid is te pakken.
Deze regierol vraagt om een grondbeleid dat daarbij past. Grondbeleid dat kan inspelen op veranderingen in de markt en ervoor zorgt dat de gemeente de ambities uit het raads- en collegeakkoord, de omgevingsvisie en de beleidsopgaven realiseert. Grondbeleid dat ook zorgt voor balans in ambities om de identiteit van de gemeente te behouden. Met het nieuwe grondbeleid maakt Barendrecht per ruimtelijk initiatief de zorgvuldige afweging welke rol zij het beste kan innemen om haar ambities in het ruimtelijk initiatief te verwezenlijken. De gekozen rol bepaalt ook welke grondbeleidsinstrumenten de gemeente hiervoor kan inzetten. De gemeente weegt de maatschappelijke meerwaarde af tegen de risico’s van het ruimtelijk initiatief. Dit kan ertoe leiden dat soms een optimaal financieel rendement leidend is en dat in andere gevallen een optimaal maatschappelijk rendement tegen aanvaardbare kosten en risico’s wordt nagestreefd. Zo waarborgt Barendrecht dat zij haar cultureel erfgoed kan behouden en ervoor kan zorgen dat binnen de gemeente betaalbaar, veilig en gezond gewoond en gewerkt kan worden. Deze afweging is in het nieuwe grondbeleid beter verankerd.
Het nieuwe grondbeleid is een pragmatisch en toepasbaar beleidsstuk geworden en klaar voor de toekomst.
In aanvulling op de nota grondbeleid komt er een beleidskader voor het kostenverhaal en financiële bijdragen. In dit beleidskader staat hoe de gemeente invulling geeft aan haar wettelijke taak om kosten te verhalen en de bevoegdheid om een financiële bijdrage te vragen aan private initiatiefnemers.
Om de leesbaarheid van deze nota te vergroten, wordt de term ‘ruimtelijk initiatief’ gebruikt bij private initiatieven, bijvoorbeeld van een particuliere grondeigenaar, een stichting, de provincie, een projectontwikkelaar, een belegger of een andere marktpartij. Daarnaast worden initiatiefnemers ook aangeduid met de term ‘de markt’ of ‘marktpartij’.
2. Principes van het grondbeleid
I.
Grondbeleid als middel om gemeentelijke ambities waar te maken: doelstelling van het grondbeleid
Grondbeleid is geen doel op zich. Het is een middel om bestuurlijke ambities, de speerpunten van de omgevingsvisie, waar te maken en het sectoraal beleid op zaken zoals volkshuisvesting, economie, toerisme, natuur en landschap te ondersteunen. Het grondbeleid helpt de gemeente om een balans te vinden tussen de ruimtelijke groei en de leefbaarheid en daarvoor een evenwichtige keuze te maken tussen de verschillende belangen en ambities.
II.
Dynamisch grondbeleid: koers van het grondbeleid
De gemeente Barendrecht kiest voor een dynamisch grondbeleid. Afhankelijk van haar beleidskader en ambities, en de mate van regie die ze wil voeren, bepaalt de gemeente welk grondbeleid zij wil toepassen. Dit doet zij voor elk ruimtelijke initiatief. De gemeente kiest eerst haar houding: neemt zij voor een ruimtelijk initiatief een actieve houding of een passieve houding aan? Binnen de actieve houding maakt de gemeente aan de hand van verschillende thema’s (zie punt IV) de afweging welke rol zij uiteindelijk aanneemt. De gemeente weegt dan af of zij actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid gaat voeren. Bij een passieve houding past passief faciliterend grondbeleid. Deze rol ligt voor de hand als de gemeente minder prioriteit en urgentie voelt bij een ruimtelijke initiatief of de maatschappelijke meerwaarde minder is aangetoond. Ook kan het zijn dat de gemeente het risico van het ruimtelijk initiatief niet wenst te lopen en de markt in de gelegenheid stelt om (binnen grenzen) regie te voeren. Dynamisch grondbeleid betekent ook dat de gemeente kan besluiten om niet mee te werken aan een ruimtelijk project.
III.
Rollen van het grondbeleid
Het dynamisch grondbeleid kent drie rollen:
1.
Actief grondbeleid : met eigendom houdt de gemeente regie en sturing op de ruimtelijke ontwikkeling. De ontwikkeling heeft een hoog risicoprofiel. De gemeente voert de grondexploitatie.
2.
Actief faciliterend grondbeleid : de gemeente is bereid om de regie en sturing op het ruimtelijke initiatief te delen met een marktpartij. De gemeente werkt samen met de markt en legt het risico van de ontwikkeling vooral bij de markt neer. Het eigendom ligt (grotendeels) bij de markt. De gemeente stelt vooraf de kaders, stimuleert en verleidt om het ruimtelijk initiatief tot stand te laten komen. Al dan niet door middel van subsidies.
3.
Passief faciliterend grondbeleid : het initiatief van de ontwikkeling ligt volledig bij de markt. De gemeente toetst alleen vanuit haar publiekrechtelijke bevoegdheden. Dit doet de gemeente omdat het ruimtelijk initiatief weinig maatschappelijke meerwaarde oplevert of een lage prioriteit heeft. De gemeente heeft een passieve rol en acteert alleen als de markt het initiatief neemt.
IV.
Toepassing van het dynamisch grondbeleid: het afwegingskader
Bij elk ruimtelijk initiatief kiest de gemeente welk grondbeleid zij wil voeren. Dit doet de gemeente met het afwegingskader. Eerst bepaalt de gemeente haar koers in het grondbeleid. Als de gemeente besluit een actieve houding aan te nemen, weegt ze af welk rol ze wil innemen. De gemeente bepaalt of zij actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid wil voeren. Deze keuze maakt zij door af te wegen in hoeverre zij sturing en regie op het ruimtelijk initiatief wil hebben, of marktpartijen grondposities hebben en of zij dan ook in staat zijn om de ambities voor de gemeente te realiseren. De keuze in grondbeleid toetst de gemeente op uitvoerbaarheid: wil de gemeente het risico van initiatief lopen, is het ruimtelijk initiatief financieel haalbaar en heeft zij voldoende (ambtelijke) capaciteit beschikbaar? Bij een passieve houding kiest de gemeente voor een faciliterend grondbeleid. Als in dat geval het initiatief niet voldoet aan de beleidskaders van de gemeente en/of is het niet zelfstandig economisch uitvoerbaar dan kan de gemeente kiezen om geen vervolg aan het ruimtelijk initiatief te geven.
V.
Barendrecht houdt bij elke rol in het grondbeleid regie: sturing met de grondbeleidsinstrumenten
Elke vorm van grondbeleid heeft specifieke grondbeleidsinstrumenten. De gemeente zet deze grondbeleidsinstrumenten die passen bij de gekozen rol. Bij actief grondbeleid zet de gemeente in op (strategische) grondverwerving, past zij weloverwogen het voorkeursrecht toe en is onteigening niet uitgesloten. De gemeente stuurt actief op de functieverandering. Bij faciliterend grondbeleid stuurt de gemeente aan op het sluiten van een anterieure overeenkomst met een marktpartij. De functieverandering vindt pas plaats als de overeenkomst is gesloten en deze past binnen de beleidskaders van de gemeente. Het actief faciliterend grondbeleid richt zich op de samenwerking en inzet van grondbeleidsinstrumenten als het algemeen belang daarom vragen. De gemeente houdt gedeeltelijk regie door actief te sturen op de functieverandering zo mogelijk door een omgevingsplan op te stellen met kostenverhaalsregels.
VI.
Samenwerken: delen van risico en kennis met een marktpartij
De gemeente kiest voor samenwerken met een marktpartij als zij het risico van een ruimtelijk initiatief niet volledig zelf wil lopen. Ook kan de inbreng van kennis en ervaring van een marktpartij in een ruimtelijk initiatief een overweging zijn om samen te werken. In welk stadium van het ruimtelijke initiatief de samenwerking plaatsvindt en hoe deze samenwerking er dan uit ziet, hangt af van het grondbeleid dat de gemeente voert. Ook de keuze van de gemeente om regie te blijven voeren en mate van grondposities in het gebied bepalen uiteindelijk de samenwerkingsvorm. Hierbij valt een onderscheid te maken in:
1. traditionele publieke ontwikkeling (ontwikkeling door de gemeente zelf);
2. bouwclaimmodel;
3. publiek-private samenwerking door concessiemodel;
4. publiek-private samenwerking door joint venture model (met oprichting van een rechtspersoon of door sluiten van een samenwerkingsovereenkomst);
5. zelfrealisatie door de marktpartij en de gemeente met een de marktpartij een (anterieure) overeenkomst sluit.
VII.
Financieel
Bij grondexploitaties beperkt de gemeente Barendrecht de risico’s met flexibiliteit, effectieve monitoring, cashflow en risicomanagement. De gemeente past de regels van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) toe bij grondexploitaties. Dit zijn de landelijk voorgeschreven regels over onder andere de (tussentijdse) winstneming, de verliesafdekking, de rente, de disconteringsvoet en de looptijd.
VIII.
Rolverdeling college en raad
De gemeenteraad stelt met deze Nota Grondbeleid de kaders voor het grondbeleid vast en heeft een controlerende rol. Het college voert het grondbeleid uit binnen de kaders van deze Nota Grondbeleid en legt aan de raad verantwoording over de uitvoering af.
3. Grondbeleid als middel
Grondbeleid is een middel en geen doel op zich. Het grondbeleid helpt de gemeente Barendrecht om haar beleid, visies en ambities te verwezenlijken en daarmee te zorgen voor een maatschappelijke meerwaarde. Met maatschappelijke meerwaarde wordt bedoeld dat ruimtelijke initiatieven bijdragen aan een fijne, veilige en duurzame/ groene leefomgeving voor alle inwoners op de langere termijn. De maatschappelijke meerwaarde heeft een kwalitatieve bijdrage aan de volkshuisvestelijke en economische agenda van de gemeente. Ook het behoud van het cultuurhistorische gedachtengoed kan een rol spelen in het bepalen van de maatschappelijke meerwaarde.
De ambities van de gemeente Barendrecht liggen vast in het meerjarenprogramma en de omgevingsvisie. De beleidsdoelen liggen vast in de begroting en het sectoraal beleid, zoals volkshuisvesting, bedrijven, mobiliteit en duurzaamheid. Uitvoering geven aan de ambities en opgaven vraagt om het vinden van balans tussen groei van de gemeente en het behoud van leefbaarheid en identiteit van de gemeente. De gemeente Barendrecht wil zich namelijk duurzaam ontwikkelen en weegt daarbij de volgende zaken af:
- de gezondheid en welvaart van haar inwoners;
- behoud, verduurzaming en aantrekkelijk maken van de leefomgeving door meer groen en goede recreatiemogelijkheden;
- groei van de economie;
- invulling van de woonagenda.
Het grondbeleid geeft een strategische afweging hoe de gemeente schaarse ruimte (de grond van de gemeente en derden) wil inzetten om de maatschappelijke opgaven, wensen en ontwikkelingen waar te maken. De gemeente hoeft hierbij niet zelf eigenaar van de grond te zijn.
Figuur 1 Schema Relatie grondbeleid met gemeentelijk(e) beleid, visie en ambities
4. Koers
Wanneer is een afweging voor het grondbeleid aan de orde?
Er zijn meerdere invalshoeken om afwegingen in grondbeleid te maken. Zo kan een bestuurlijke ambitie het afwegingsproces initiëren, bijvoorbeeld ambities op het gebied van gezondheid, welzijn en zorg, passende woningen voor alle inwoners en duurzaamheid. Ook kan een private partij een initiatief voorleggen, dat al dan niet aan de ambities en opgaven van de gemeente voldoet. Onderstaand figuur geeft de verschillende invalshoeken weer die vragen om een afweging in de grondpolitiek.
Figuur 2 Aanleiding afweging grondpolitiek
Dynamisch grondbeleid
De gemeente Barendrecht voert een dynamisch grondbeleid . Dit betekent dat de gemeente voor ieder ruimtelijk initiatief een afweging maakt welke houding zij aanneemt, welke rol zij hierin vervolgens wil nemen en welke instrumenten zij gaat inzetten.
Het dynamische karakter van het grondbeleid van Barendrecht stelt de gemeente altijd in staat om een zorgvuldig afweging te maken of een actieve vorm van grondbeleid wel geschikt is voor het ruimtelijk initiatief dat zich aandient. Het kan zijn dat bij een ruimtelijk initiatief een (passievere) faciliterende houding past. Dit is met name het geval als het ruimtelijk initiatief door de markt kan worden opgepakt, de gemeente het risico van het ruimtelijk initiatief niet wil lopen, het ruimtelijk initiatief niet prioritair is of als het initiatief beperkt bijdraagt aan de ambities en beleidsopgaven.
In onderstaand figuur is schematisch de keuze in het dynamisch grondbeleid in verschillende stappen weergegeven. Deze keuze maakt de gemeente met de routekaart. Het onderstaande schema laat zien dat de gemeente eerst haar houding voor een ruimtelijk initiatief bepaalt (stap 1). Daarna volgt keuze van haar grondbeleid (stap 2), om vervolgens de bijbehorende instrumenten toe te passen (stap 3).
Figuur 3 Koers grondbeleid
5. Rollen in het grondbeleid
In het dynamisch grondbeleid onderscheidt de gemeente drie rollen. Deze drie gemeentelijke rollen voor het grondbeleid zijn: actief grondbeleid, actief faciliterend grondbeleid en faciliterend grondbeleid. Hierbij zijn mengvormen mogelijk. Als een ruimtelijk initiatief niet past binnen de beleidsdoelen of niet economisch zelfstandig uitvoerbaar is, dan verleent de gemeente geen medewerking aan het initiatief.
Figuur 4 Rollen in grondbeleid
Actief grondbeleid
De gemeente Barendrecht kiest voor actief grondbeleid als een ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities en de gemeente absolute regie wil houden op de gewenste uitkomst. De keuze voor actief grondbeleid kan ook op financiële motieven rusten waarbij het resultaat van de grondexploitatie leidend is. Met actief grondbeleid stuurt de gemeente ook actief op het tijdspad en de fasering waarbinnen het ruimtelijk initiatief tot stand moet komen.
Bij actief grondbeleid treedt de gemeente op als private partij in de grondmarkt. De gemeente heeft of koopt (strategisch) grond aan en ontwikkelt deze risicodragend. De gemeente doorloopt de planologische procedure om de gewenste ontwikkeling mogelijk te maken en zorgt ervoor dat de grond geschikt wordt gemaakt voor het beoogde doel. De gemeente voert een gemeentelijke grondexploitatie met de daarbij behorende risico’s.
Mengvormen
Als zowel de gemeente als een of meerdere marktpartijen grondposities in een plangebied hebben, dan kan een mengvorm van actief grondbeleid en actief faciliterend grondbeleid wenselijk zijn.
De gemeente kan dan in samenwerking met de marktpartij(en) de ontwikkeling oppakken. Mocht dit niet lukken, dan kan de gemeente de afweging maken om voor het gehele plangebied actief grondbeleid toe te passen.
Actief faciliterend grondbeleid
Ook actief faciliterend grondbeleid komt voort uit een actieve houding. De gemeente is in dat geval van mening dat het ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities. Het verschil met actief grondbeleid is dat de gemeente Barendrecht niet als private partij en niet risicodragend op de markt wil treden en daarbij de grondexploitatie niet wil of kan voeren. Bijvoorbeeld omdat de gemeente het risico van de grondexploitatie niet wil lopen. Het kan ook zijn dat een private partij beschikt over de gronden en bereid is om binnen de gemeentelijke kaders het initiatief te realiseren. Kortom, een private partij voert de grondexploitatie. De gemeente faciliteert het initiatief en doet dit niet vanaf de zijlijn, maar juist vanuit die actieve houding. De gemeente ondersteunt het ruimtelijk initiatief dus actief. Dit kan zij bijvoorbeeld doen door het visietraject en het planologisch proces de kartrekker te zijn. De gemeente denkt actief mee met private partijen om het ruimtelijk initiatief binnen het door de gemeente gewenste tijdspad en de kaders te realiseren en maakt hiervoor capaciteit vrij. De gemeente is bereid om budget beschikbaar te stellen voor de benodigde capaciteitsinzet. De kosten van de inzet kunnen mogelijk worden verhaald via het kostenverhaal. Dit gebeurt echter niet altijd. Bij het ontbreken van marktinitiatief stimuleert en verbindt de gemeente, neemt zij een makelaarsfunctie aan en schept ze het klimaat om een ruimtelijk initiatief van de grond te krijgen. De gemeente beschouwt zichzelf als partner in de gebiedsontwikkeling en zoekt de samenwerking met de private partij op. Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente ook overgaan tot grondverwerving of haar eigen gronden inzetten. Dit gebeurt vaak binnen afspraken in een samenwerkingsverband. Hierbij kan de gemeente haar gronden of grondbeleidsinstrumenten (bijvoorbeeld vestigen van een voorkeursrecht) inzetten om de gebiedsontwikkeling ten uitvoer te brengen.
Faciliterend grondbeleid
Soms draagt een private partij een ruimtelijk initiatief aan dat in beperkte mate bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke ambities. Het ruimtelijk initiatief heeft een lage maatschappelijke meerwaarde of is minder van belang in prioriteit en potentie. De gemeente neemt in dat geval een passievere houding aan dan bij actief faciliterend grondbeleid en kiest voor een zuiver faciliterende rol. De gemeente werkt aan het initiatief mee en stuurt op basis van haar publiekrechtelijke bevoegdheden gecombineerd met privaatrechtelijke overeenkomsten.
Als het college principemedewerking verleent, sluit zij een intentieovereenkomst of soms direct een anterieure overeenkomst met de initiatiefnemer als het initiatief erom vraagt. In de intentieovereenkomst staan zakelijke afspraken over de planning en het kostenverhaal om de haalbaarheid te onderzoeken. Mocht het niet komen tot een haalbaar plan binnen het afgesproken tijdspad, dan vervalt de principemedewerking. Als het plan haalbaar is dan sluiten initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. In deze laatste overeenkomst liggen de afspraken vast over onder andere het programma en het kostenverhaal. Het initiatief en het ontwikkelproces liggen dus volledig bij de private partij, behoudens de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente. De gemeente stuurt aan op een efficiënte inzet van ambtelijke capaciteit. Het risico van de ontwikkeling ligt bij de private partij. Bij sommige vooral kleinere plannen sluit de gemeente direct een anterieure overeenkomst. Hierin legt zij onder andere de afspraken over het kostenverhaal, programma en ruimtelijke kwaliteit vast.
6. Routekaart grondbeleid
Figuur 5 Routekaart
De rolneming en inzet van de instrumenten in het dynamisch grondbeleid maakt de gemeente met de routekaart. In drie stappen weegt de gemeente af welke rolneming zij het meest geschikt vindt voor het ruimtelijk initiatief.
Stap 1: Houding
Er ontstaat een kans voor de gemeente om strategische aankopen te verrichten of er is sprake van een marktinitiatief. Hoe de gemeente met deze kans of het marktinitiatief wil omgaan, bepaalt zij door een keuze te maken in houding ten behoeve van het grondbeleid. De gemeente kan bij een kans of marktinitiatief een actieve of passieve houding aannemen. De houding bepaalt uiteindelijk de keuze in rolneming in het grondbeleid. Wat de houding van de gemeente voor kans of marktinitiatief is, hangt af van de uitkomst van de toets op de maatschappelijke meerwaarde en of het ruimtelijk initiatief potentie en prioriteit heeft. Deze toetst maakt zij op basis van de beleidsopgave van de gemeente de omgevingsvisie. Hierbij maakt de gemeente gebruik van het denkbeeldige ‘schuifjesmodel’ in de routekaart.
Figuur 6 Schuifjesmodel keuze houding
Bij de toets om de houding te bepalen is van belang dat een eerste afweging wordt gemaakt aan de hand van verschillende afwegingsfactoren:
• In welke mate draagt een kans of het marktinitiatief bij aan de uitvoering van de visies, het beleid en bestuurlijke ambities? Met andere woorden: levert de kans of marktinitiatief een maatschappelijke meerwaarde op?
• Heeft een kans of het marktinitiatief prioriteit en potentie?
Hoe hoger een kans of marktinitiatief scoort in de afweging, des te eerder zal de gemeente kiezen voor een actieve houding. Dat geeft de mogelijkheid om regie te voeren op het initiatief en te sturen zodat het initiatief het gewenste resultaat oplevert. Bij stap 2 en 3 volgt een toelichting op de manier waarop invulling kan worden gegeven op deze regie. De gemeente heeft altijd een actieve houding op het moment dat initiatieven door de gemeente worden ontplooid.
Als een initiatief nauwelijks bijdraagt aan de beleidsopgave of ambities, dan kan de gemeente een passieve houding aannemen en vanuit haar publiekrechtelijk kader sturen. Daarnaast kan de gemeente besluiten om niet mee te werken aan een initiatief. Dit gebeurt als het initiatief niet past binnen de gemeentelijke visie en het beleid.
Stap 2: Rol
Uit de keuze voor een houding volgt dat de gemeente haar rolneming in het grondbeleid bepaalt. Bij een actieve houding weegt de gemeente aan de hand van het afwegingskader en de toets op de uitvoerbaarheid of haar rol actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid moet zijn. Bij een passieve houding neemt de gemeente haar rol aan van passief grondbeleid. Zij maakt dan nog wel de toets of het ruimtelijk initiatief kan blijven voldoen aan de beleidskaders van de gemeente en economisch zelfstandig uitvoerbaar is. Anders geeft zij geen vervolg aan het initiatief.
Rolneming bij een actieve houding
Figuur 7 Keuze rol bij een actieve houding
Van actieve houding naar rol in grondbeleid
Bij een actieve houding maakt de gemeente Barendrecht een afweging om te komen tot haar (actieve) rol in een ruimtelijk initiatief aan de hand van een aantal thema’s. Deze thema’s zijn als afwegingskader meegenomen in de routekaart. De weging van argumenten op de verschillende thema’s is niet voor ieder ruimtelijk initiatief hetzelfde. Soms is de realisatie zo urgent dat de gemeente eerder kiest om vanuit grondpositie sturing te geven aan de realisatie dan via haar beleidsmatige kaders. Nadat een de rol is gekozen, dient te worden gekeken of deze ook uitgevoerd kan worden. Hierbij zijn factoren als de financiële haalbaarheid, het risicoprofiel, maar ook de beschikbaarheid van (ambtelijke) capaciteit van belang. Als deze factoren geen belemmering vormen of voor de gemeente acceptabel zijn, blijft de gemeente bij haar gekozen rol. Als de uitvoerbaarheid niet wordt aangetoond kan het noodzakelijk zijn om ambities bij te stellen en daarmee een mogelijk heroverweging van de houding (stap 1). Deze heroverweging kan ook met voortschrijdend inzicht gedurende het planproces plaatsvinden. Schematisch ziet dit proces er als volgt uit:
Figuur 8 Afwegingskader grondbeleid bij een actieve houding
•
Sturing en regie
Hoeveel sturing en regie de gemeente Barendrecht bij een ruimtelijk initiatief wil hebben, hangt samen met de ambities en de maatschappelijke meerwaarde. Hoe hoger een ambitie op de bestuurlijke agenda staat, hoe meer sturing en regie de gemeente wenst. Ook de noodzaak en urgentie van de realisatie van het initiatief bepaalt de mate waarin de gemeente het voortouw wil nemen. Bij de afweging voor de gewenste rol neemt de gemeente mee of de markt het ruimtelijk initiatief kan realiseren binnen de afgesproken tijd, ambities en voorwaarden. Op het moment dat de gemeente voldoende sturing kan uitoefenen vanuit het aanwezige beleid en ook zicht heeft op realisatie van de ambitie, kan de gemeente de ontwikkeling overlaten aan een marktpartij. Als de gemeente de grond zelf in eigendom verwerft dan heeft ze de volledige regie. Ze kan dan namelijk zowel vanuit haar publiekrechtelijke als haar privaatrechtelijke rol het ruimtelijk initiatief oppakken.
•
Samenwerking
De mate van de gewenste gemeentelijke regie hangt ook samen met het marktinitiatief en de mogelijkheid om in samenwerking met marktpartijen de gewenste ambities te realiseren. Als binnen de kaders van de gemeente het ruimtelijk initiatief door één of meerdere marktpartijen kan worden gerealiseerd dan ziet de gemeente geen noodzaak om actief grondbeleid te voeren. Hierbij is het essentieel om de afspraken vast te leggen in een samenwerkingsverband en/of anterieure overeenkomst. Als het mogelijk is om goede contractuele afspraken te maken, dan kan een actief faciliterende rol volstaan. Mocht dit niet mogelijk zijn of er is sprake van marktfalen, dan zal de gemeente kiezen voor actief grondbeleid.
•
Grondpositie en marktinitiatief
Heeft een marktpartij de gronden in eigendom en is deze bereid om binnen de gemeentelijke kaders te ontwikkelen en deze afspraken contractueel vast te leggen dan is actief faciliterend grondbeleid een passende rol. Als de gemeente (een groot deel van) de gronden in eigendom heeft, dan ligt het voor de hand om vanuit deze eigendomspositie als gemeente zelf het plan te realiseren. De gemeente behoudt dan volledige regie. Als het (volledige) eigendom nog niet bij de gemeente ligt, maar zij wel bereid is om de gronden te verwerven, dan zal er voor een actieve grondpolitiek worden gekozen. Als het eigendom versnipperd is over meerdere eigenaren, waardoor (een effectieve) realisatie van het initiatief onder druk komt te staan, kan de gemeente voor actief grondbeleid kiezen.
Na de keuze voor de rol aan de hand van bovengenoemde aspecten, beoordeelt de gemeente de uitvoerbaarheid. Hierbij toetst de gemeente op de volgende aspecten:
•
Financiële haalbaarheid
Om de financiële haalbaarheid van een ruimtelijk initiatief te beoordelen, maakt de gemeente inzichtelijk wat de verwachte uitkomst van de grondexploitatie (korte termijn) is. Daarnaast kan de gemeente de impact op de meerjarenbegroting (lange termijn) inschatten. De uitkomst voor de korte en lange termijn kan positief zijn. Dit betekent dat de grondexploitatie de gemeente geld oplevert of dat zij haar kosten volledig kan verhalen.
Daarnaast kan een ontwikkeling ook vragen om inzet van gemeentelijke middelen. Bijvoorbeeld een verlies op de grondexploitatie of het niet volledig kunnen verhalen van kosten. De gemeente kan dan alsnog besluiten om de grondexploitatie op te pakken of om mee te werken, als het ruimtelijk initiatief een maatschappelijke meerwaarde creëert. Het is een investering in de verbetering van de leefbaarheid van de gemeente en daarom wordt het tekort aanvaard.
•
Risicoprofiel
De gemeente maakt al dan niet op hoofdlijnen inzichtelijk wat het risicoprofiel van het ruimtelijk initiatief is. Ze kijkt hierbij naar risico’s op financieel, bestuurlijk en maatschappelijk vlak en beoordeelt of het risicoprofiel aanvaardbaar is. Bij actief grondbeleid loopt de gemeente het financiële risico van de grondexploitatie. Bij actief faciliterend grondbeleid kan het bestuurlijke risico wat nadrukkelijker spelen, omdat de gemeente hierbij afhankelijk is van de marktpartij voor de voortgang. Als het risicoprofiel niet acceptabel is voor de gemeente, dan kan een heroverweging van de ambities en/of de houding plaatsvinden.
•
Inzet van capaciteit
Bij zowel actief grondbeleid als actief faciliterend grondbeleid is de inzet van (ambtelijke) capaciteit nodig. De benodigde disciplines en inzet verschillen per rol. De gemeente beoordeelt of zij voldoende capaciteit beschikbaar heeft of (tijdelijk) kan aantrekken. Als de benodigde capaciteit niet beschikbaar is of niet kan worden aangetrokken zal de rol moeten worden heroverwogen of de ambities worden bijgesteld.
De onderstaande tabel geeft de ideale situatie van de benodigde capaciteit bij de verschillende rollen van het grondbeleid:
Functie
Actief grondbeleid
Actief faciliterend grondbeleid
Faciliterend grondbeleid
Projectleider
integraal verantwoordelijk voor aansturing initiatief en grondexploitatie
begeleiden gemeentelijke proces, aanspreekpunt initiatiefnemer
Nvt: is vaak een casemanager
Planeconoom
grondexploitatie en risicoanalyse
toetsen economische uitvoerbaarheid en kostenverhaal
toetsen economische uitvoerbaarheid en kostenverhaal
Grondzakenmedewerker
grondverwerving, gronduitgifte, tijdelijk beheer
Privaat jurist
overeenkomsten m.b.t. grondverwerving en gronduitgifte
intentie- en anterieure overeenkomst, eventueel samenwerkingsovereenkomst
intentie- en anterieure overeenkomst
Planjurist
opstellen planologische maatregel
begeleiden planologische maatregel
Toetsen van planologische maatregel
Stedenbouwkundige
stedenbouwkundige opzet, verkavelingsplan en beeldkwaliteitsplan
kaders stellen en toetsen stedenbouwkundige opzet, verkavelingsplan en beeldkwaliteitsplan
Toetsen van planologische maatregel
Projectleider civiele en cultuurtechniek
inrichtingsplan, voorbereiding en realisatie bouw- en woonrijp maken
toetsen inrichtingsplan en toezicht bouw- en woonrijp maken
toetsen inrichtingsplan en toezicht bouw- en woonrijp maken
Vakspecialisten, zoals groen, bodem, water, verkeer, wonen, economie en maatschappelijk vastgoed
stellen van kaders, onderzoeken en verankering kaders in planvorming
stellen van kaders en toetsen
Toetsen van beleid
Communicatie
gebiedscommunicatie en -promotie
Vergunningverlening, toezicht en handhaving
m.b.t. omgevingsvergunningen
Heroverwegingskader
Het kan voorkomen dat tijdens de uitvoering van een marktinitiatief de randvoorwaarden van het project veranderen of niet meer binnen deze randvoorwaarden plaatsvinden. Daarmee komt het gewenst resultaat in gevaar. Binnen de gekozen rol is onvoldoende ruimte om aan deze randvoorwaarden (te blijven) voldoen. Het heroverwegingskader stelt de gemeente dan in staat om voor het ruimtelijke initiatief een nieuwe afweging te maken. De gemeente doet dan een stap terug in de vragen die zij zichzelf heeft gesteld (en met name de vragen: Hoe gaan wij een kans of het marktinitiatief uitvoeren? Waarom willen wij een kans of het marktinitiatief uitvoeren?). Door binnen deze vragen weer een nieuwe afweging te maken, bepaalt de gemeente of een kans of marktinitiatief nog wel uitvoerbaar is en of de gekozen rol wel de juiste is. Dit kan er toe leiden dat de gemeente opnieuw gaat kijken naar haar ambities en de prioriteit voor deze kans of marktinitiatief. Met deze laatste afweging kan het dan betekenen dat de gemeente kiest voor een passieve houding in plaats van een actieve houding met daarbij de keuze voor een andere rol: faciliterend grondbeleid. In het uiterste geval schort de gemeente haar medewerking voor het marktinitiatief op.
Figuur 9 Afwegingskadergrondbeleid bij passieve houding
Van passieve houding naar faciliterend grondbeleid
De gemeente kiest voor een faciliterende rol als het ruimtelijk initiatief wel wenselijk is, maar de noodzaak en de urgentie ontbreken. Het initiatief past binnen het gemeentelijke beleid en/of draagt, weliswaar in beperkte mate, bij aan de gemeentelijke ambities of visie. De gemeente maakt met de initiatiefnemer afspraken over het kostenverhaal en de kwalitatieve kaders die aan de ontwikkeling worden gesteld en legt deze vast in een anterieure overeenkomst. Als de gemeente en de initiatiefnemer geen overeenstemming krijgen over het kostenverhaal dan verhaalt de gemeente de kosten publiekrechtelijk. Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om het initiatief op te pakken binnen de kaders en de afspraken. Als de initiatiefnemer niet voldoet aan de kaders van de principemedewerking of zich niet aan het afgesproken tijdspad houdt, dan stopt de medewerking van het college.
De gemeente werkt niet mee aan een initiatief als dit in strijd is met haar beleid of haar ambities. Daarnaast werkt de gemeente ook niet (direct) mee als zij de kwalitatieve kaders of het kostenverhaal niet kan borgen met een anterieure overeenkomst of als het ruimtelijk initiatief niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen.
7. Inzet van grondbeleidsinstrumenten
Stap 3: inzet grondbeleidsinstrumenten
Bij elke rol hoort een palet van instrumenten die de gemeente kan inzetten om haar doel te bereiken. Deze instrumenten zorgen ervoor dat de gemeente voorwaarden kan stellen en kan sturen bij een ruimtelijk initiatief. De inzet van deze instrumenten hangt af van de gekozen rol in het grondbeleid. In dit hoofdstuk wordt een toelichting gegeven op de manier waarop de gemeente deze instrumenten kan inzetten als hulpmiddel bij de rol die zij in het grondbeleid wil innemen. De toelichting op een aantal van deze instrumenten is in bijlage 1 opgenomen.
Figuur 10 Grondbeleidsinstrumenten per rol
Sturing: Wat mag op de grond?
Voor al haar drie rollen in het grondbeleid heeft de gemeente de mogelijkheid om te sturen met publiekrechtelijke instrumenten. Sturing met publiekrechtelijke instrumenten geeft antwoord op de vraag ‘wat mag op de grond?’. De gemeente kan namelijk vanuit haar publiekrechtelijke rol sturen op de ruimtelijke ordening van grond. Deze sturing kan zij met verschillende instrumenten vormgeven. De belangrijkste hiervan is de sturing via planologische maatregelen. De gemeente heeft de bevoegdheid om de functie van de grond toe te delen en vast te leggen. Dit kan o.a. met een omgevingsplan en met een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). De gemeente kan eisen stellen ten aanzien van de locatie en de woningbouwcategorieën in het omgevingsplan of in de BOPA. Daarnaast kan de gemeente met kostenverhaalsregels in een omgevingsplan of kostenverhaalsvoorschriften bij de BOPA het kostenverhaal publiekrechtelijk regelen. De gemeente is namelijk verplicht om de kosten die zij voor een kostenverhaalsplichtige (bouw)activiteit1 maakt, te verhalen op de initiatiefnemer. In de praktijk van de gemeente Barendrecht worden kostenverhaalsregels en -voorschriften een uitzondering op de regel. De gemeente geeft de voorkeur aan een privaatrechtelijke overeenkomst, de anterieure overeenkomst, waarin het kostenverhaal en daarnaast de locatie-eisen en woningbouwcategorieën vastliggen. De gemeente gaat pas over tot het vaststellen van kostenverhaalsregels c.q. voorschriften als zij met een grondeigenaar in een gebied geen anterieure overeenkomst kan sluiten en het ruimtelijk initiatief door de gemeente zeer gewenst is omdat het bijdraagt aan de verwezenlijking van haar ambitie. Dit doet zij alleen bij actief faciliterend grondbeleid en actief grondbeleid. Bij de rol van faciliterend grondbeleid is namelijk geen sprake van een ambitie die door de gemeente zeer gewenst is.
Tot slot kan de gemeente in haar planologische besluit verwijzen naar beleidskaders die regels stellen ten aanzien van de mogelijkheden voor het gebruik van de grond. Voorbeelden hiervan zijn het omgevingsprogramma Wonen en het parkeerbeleid.
Toetsing: voldoet de omgevingsvergunningaanvraag aan de kaders?
Naast een sturende rol heeft de gemeente ook een toetsende rol. De gemeente toetst bij de afhandeling van een omgevingsvergunning of de aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders. Bij de rol van faciliterend grondbeleid vormen de planologische instrumenten voor de gemeente de voorwaarden en toetsingskaders waarbinnen zij haar medewerking verleent zodat zij daarmee indirect stuurt.
De instrumenten om sturing te geven aan een planologisch besluit en dus vast te leggen wat op de grond is toegestaan, zijn de intentie- en anterieure overeenkomst. Deze overeenkomsten zijn voor de drie rollen in het grondbeleid de belangrijkste instrumenten.
Voorbereidingsbesluit
Het voorbereidingsbesluit2 kan een strategisch instrument zijn. Het voorbereidingsbesluit geeft voorbeschermingsregels die activiteiten moeten voorkomen die in het omgevingsplan of in de omgevingsverordening nog zijn toegestaan, maar in het nieuwe omgevingsplan of in de omgevingsverordening niet meer mogen of alleen onder voorwaarden. De voorbeschermingsregels leggen dus een verbod op bouw- en aanlegactiviteiten die binnen het vigerende omgevingsplan mogelijk zijn. De bescherming van het voorbereidingsbesluit geldt voor één jaar en zes maanden. Als de wijziging van het omgevingsplan met de nieuwe regels binnen deze periode is bekendgemaakt, dan vervalt de voorbereidingsbescherming op het moment dat:
• de nieuwe regels in het omgevingsplan in werking treden, of;
• de rechter de nieuwe regels in het omgevingsplan vernietigt.
De voorbeschermingsregels kunnen dan dus langer dan 1 jaar en 6 maanden gelden.
Het voorbereidingsbesluit is onder de Omgevingswet geen zelfstandig besluit meer. Het voorbereidingsbesluit voegt de voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan of omgevingsverordening. Het voorbeschermingsbesluit is dus een besluit dat het omgevingsplan of de omgevingsverordening daadwerkelijk wijzigt.
Dit helpt de gemeente met het bereiken van haar toekomstige ruimtelijke doelstellingen en voorkomt hogere kosten van bijvoorbeeld verwerving, schadeloosstelling en inbrengwaarde.
De gemeente kan het voorbereidingsbesluit ook inzetten bij actief grondbeleid.
Anterieure overeenkomst
Het belangrijkste sturingsmiddel voor (actief-) faciliterend grondbeleid is de anterieure overeenkomst. Uiterlijk voordat het omgevingsplan ter visie gaat of de BOPA wordt verleend, sluiten de initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. Een anterieure overeenkomst biedt voordelen voor zowel de initiatiefnemer als de gemeente. De gemeente geeft in de anterieure overeenkomst de koers van de ontwikkeling aan en legt schriftelijk vast dat zij zich inspant om de ontwikkeling publiekrechtelijk mogelijk te maken. De gemeente kan in deze overeenkomst voorwaarden stellen waaraan de ontwikkeling moet voldoen. De gemeente stuurt hiermee op locatie-eisen, programmering en planning. Ook aspecten als financiële bijdragen, zelfbewoningsplicht, Bibob en afspraken over nadeelcompensatie worden in de overeenkomst opgenomen. De gemeente is met de anterieure overeenkomst privaatrechtelijk verzekerd van de kostenverhaalsbijdrage en vraagt de marktpartij om een bankgarantie om zeker te zijn van betaling. De ontwikkelaar krijgt ook helderheid en zekerheid over de inzet die de gemeente aan de ontwikkeling levert. Binnen de afgesproken kaders spant de gemeente zich in om haar publiekrechtelijke taak aan te wenden voor het project.
Een anterieure overeenkomst sluiten partijen als de locatieontwikkeling kans van slagen heeft. In de haalbaarheidsfase, die hieraan voorafgaat, verhaalt de gemeente een deel van de (plan)kosten door met de private partij een intentieovereenkomst te sluiten. Dit gebeurt in de meeste gevallen bij complexe dossiers. In deze overeenkomst legt de gemeente vast onder welke voorwaarden zij meewerkt en wanneer ze haar inzet beëindigt. In de overeenkomst is bepaald welke risico’s elk van de partijen op zich neemt en welke inspanning van elkaar wordt verwacht.
Specifieke Instrumenten actief grondbeleid
Met actief grondbeleid handelt de gemeente vanuit de positie als grondproducent. Zij wil grond inzetten als sturings- en regiemiddel. Dit kan met grond die zij al in bezit heeft of door grond (actief) aan te kopen. Met haar rol als grondproducent voert de gemeente vaak een grondexploitatie. Met een grondexploitatie heeft zij de volledige regie en sturing op het planproces. Hierdoor kan de gemeente haar ambities en kwalitatieve beleidskaders optimaal in de visievorming en de uitwerking tot een concreet plan meenemen. Ze heeft hiermee de meeste grip op het stedenbouwkundige ontwerp, het inrichtingsplan, het (woningbouw)programma en daarnaast de gronduitgifte.
Om de grondexploitatie goed te voeren, beschikt de gemeente over een aantal instrumenten.
Ontwikkelstrategie
Een instrument om de risico’s en strategie te duiden in actief grondbeleid is een goede ontwikkelstrategie en risicoanalyse. De ontwikkelstrategie omvat een studie naar de financiële en maatschappelijke haalbaarheid en duidelijke markttoets (wat is haalbaar, programmeerbaar en afzetbaar?). Daarnaast geeft het richting aan de grondverwerving en gronduitgifte. De risicoanalyse maakt inzichtelijk met welke onzekerheden de gemeente te maken krijgt, bijvoorbeeld: locatiespecifieke omstandigheden (bodemverontreiniging, archeologie, geluid e.d.) en procesrisico’s (verhouding met onder meer stakeholders).
De ontwikkelstrategie en risicoanalyse geven in kwalitatieve en kwantitatieve zin inzicht in het risicoprofiel van de ontwikkeling, de verdeling van de risico’s en de financiële consequenties. Ook geeft het inzicht in wat het realiseren van bestuurlijke ambities met de betreffende ontwikkeling de gemeente kost of opbrengt. Op grond hiervan kan de gemeente een afweging maken of actief handelen op de grondmarkt binnen de beheersbare kaders en risico’s blijft. Het leidt dus tot een weloverwogen investeringsbeslissing die rechtvaardigt en verantwoordt waarom de gemeente haar ambities met actief grondbeleid wil realiseren.
Verwervingen
Met verwerving neemt de gemeente bewust een grond- of vastgoedpositie (hierna: grond) in om de gemeentelijke ambities te realiseren en zelf de volledige regie van de ontwikkeling in de hand te houden. Het besluit om gemeentelijk eigendom in te zetten of grond te verwerven is een weloverwogen keuze die hoort bij actief grondbeleid. De gemeente zorgt voor een goede onderbouwing voordat zij overgaat tot verwerving. In bijlage I is opgenomen aan welke factoren de onderbouwing in ieder geval moet voldoen. De verwervingsprijs en voorwaarden zijn marktconform en worden onderbouwd met een taxatie. Er zijn twee typen verwervingen:
1.
Planmatige verwervingen
Een verwerving is planmatig als de raad budget beschikbaar heeft gesteld. Dit kan bijvoorbeeld door het openen en vaststellen van een grondexploitatie of het beschikbaar stellen van een investeringskrediet, denk hierbij aan de aanleg van een weg of de bouw van een school. Het college heeft hiermee het budgetrecht om te verwerven. Er is dus geen separaat raadsbesluit nodig voor de planmatige verwerving. Bij planmatige verwerving is de (voorgenomen) planologische beslissing of het ruimtelijk besluit bekend. De grondeigenaar is bekend met de nieuwe functie.
2.
Strategische verwervingen
De gemeente kan een strategische positie innemen op de grondmarkt. Een strategische verwerving kan de gemeente helpen om op de middellange of lange termijn haar ambities en beleidsdoelen te realiseren. De grondverwerving draagt bij aan het verstevigen van de positie van de gemeente in de realisatie van een toekomstig ruimtelijk initiatief. De strategische verwerving heeft als voordeel dat de gemeente een concurrerende en marktconforme positie kan innemen. Het kan voorkomen dat een of meerdere marktpartijen in een gebied posities hebben ingenomen. De gemeente kan dan door cruciale (grond)posities in te nemen een betere onderhandelingspositie krijgen om invloed uit te oefenen op de richting en uitkomst van de ontwikkeling van het gebied.
Voorkeursrecht
Om de gemeente in een betere positie te brengen op de grondmarkt, beschikt zij over het voorkeursrecht (de voormalige Wet voorkeursrecht gemeenten). Als de gemeente het voornemen heeft om de functie te wijzigen (en hierover concreet besluit) of al een op het huidig gebruik afwijkend planologisch plan heeft, kan zij zich boven de markt verheffen en een dergelijk voorkeursrecht vestigen op de grond. Een aankoop op basis van dit voorkeursrecht geschiedt op basis van een marktconforme prijs, tevens op basis van de werkelijke waarde3 die ook bij onteigening geldt.
Het voorkeursrecht is een passief verwervingsinstrument. Zolang de grondeigenaar niet wenst te verkopen, gebeurt er niets. Het voorkeursrecht dwingt geen verkoop aan de gemeente af. Na vestiging van het voorkeursrecht, moet de eigenaar als hij zijn grond wil verkopen deze grond als eerste aan de gemeente te koop aanbieden. Hierdoor kan de gemeente de gronden tegen een marktconforme prijs en onder marktconforme voorwaarden aankopen.
Het gebruik van het voorkeursrecht om een grondpositie of onderhandelingspositie in te nemen, is dus alleen effectief als:
1. de gemeente vooraf een duidelijk doel heeft voor de gronden en globaal de ontwikkelmogelijkheden voor ogen heeft;
2. de gemeente weet dat zij een aankoopbudget beschikbaar moet stellen zodra aanbiedingen vanuit het voorkeursrecht worden ontvangen;
3. er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt.
Onteigening
Als een duidelijk aantoonbaar algemeen belang de drijfveer is voor een grondaankoop, beschikt de gemeente over het instrument van onteigening. Onteigening maakt inbreuk op een fundamenteel recht dat een mens heeft: eigendom. De toepassing hiervan is gebonden aan zeer strikte toetsingscriteria en slaagt uitsluitend als de gemeente het onteigeningsbelang en de urgentie van de ontwikkeling en noodzaak van de realisatie kan aantonen. Ook moet de gemeente aantonen dat op grond van redelijkheid en billijkheid geen minnelijke oplossing (lees: grondaankoop) kan worden bereikt met de grondeigenaar. De gemeente probeert daarom altijd eerst minnelijk de grond te verwerven. Bij onteigening (en de hieraan voorafgaande minnelijke onderhandeling) betaalt de gemeente een volledige schadeloosstelling volgens de regels van hoofdstuk 11 Ow. Onteigening kent een hoog afbreukrisico en bestuurlijke gevoeligheid. Een ontwikkelstrategie of een aankoopstrategieplan is nodig om de risico’s en gevoeligheden in kaart te brengen. Het plan geeft inzicht in de financiële consequenties (hoogte van schadeloosstelling en proceskosten), proceduretijd, standpunt van partijen, het moment van go/no go, de eigendomssituatie, nut en noodzaak van de grondaankoop c.q. onteigening.
Gronduitgifte
De gemeente Barendrecht kiest voor uitgifte in volle eigendom. De vestiging van zakelijke rechten en uitgifte in erfpacht zijn uitzonderingen op dit uitgangspunt. Een zakelijk recht (bijvoorbeeld een recht van opstal) kan wel worden verleend in het geval van trafohuisjes of bij zend-of reclamemasten. Huur en bruikleen gebruikt de gemeente op het moment dat zij (economisch) eigenaar van de grond wil blijven met het oogmerk dat de grond op een later moment weer beschikbaar komt. Voor de gronduitgifte gebruikt de gemeente de openbare selectieprocedure volgens de uitgangspunten van het Didam-arrest.
Het college kan afzien van een openbare selectieprocedure door de gemeentelijke gronden één-op-één aan een gegadigde uit te geven. Dit kan alleen indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte.
Een openbare selectie- of tenderprocedure
Bij een openbare selectie- of tenderprocedure brengen partijen in concurrentie een bieding uit. Een onderdeel van de bieding is het grondbod. Hierdoor komt de grondprijs tot stand door marktwerking. Wanneer het grondbod niet leidend is voor de selectie, kan de gemeente Barendrecht op voorhand een (minimale) grondprijs vaststellen, eventueel onderbouwd met een taxatie
Grond- en uitgifteprijzen
De gemeente hanteert marktconforme grond- en uitgifteprijzen. Hiermee is geborgd dat er geen sprake is van staatssteun. De marktconforme prijs kan tot stand komen door een openbare selectie- of tenderprocedure, onderbouwd met een grondprijsbeleid of met een separate taxatie. De marktconforme grond- en uitgifteprijs is afgestemd op het (toekomstig) gebruik, de gewenste kwaliteit en het verdienmodel dat daarbij hoort.
De gemeenteraad stelt periodiek het grondprijsbeleid bij. Het grondprijsbeleid voldoet aan de kaders zoals deze vastliggen in deze Nota grondbeleid. Het college zorgt voor een solide onderbouwing van de grondprijzen en raadpleegt vooraf aan de besluitvorming een onafhankelijke taxateur.
Specifieke instrumenten actief faciliterend grondbeleid
Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente Barendrecht ook overwegen om de instrumenten voorkeursrecht en onteigening in te zetten. Een private partij realiseert het ruimtelijk initiatief, dat in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities, en de gemeente zet vanuit haar actieve houding daarbij haar instrumenten in om te helpen.
Daarnaast beschikt de gemeente over instrumenten die overwegend bij actief faciliterend grondbeleid passen.
Stedelijke kavelruil
De Omgevingswet heeft een nieuw privaatrechtelijk instrument voor stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil is een privaatrechtelijk instrument en niet publiekrechtelijk afdwingbaar. De eigenaren nemen vrijwillig deel aan de kavelruil en sluiten gezamenlijk een kavelruilovereenkomst. De gemeente kan dit proces faciliteren. Dit instrument is vooral toepasbaar bij stedelijke locaties waar het eigendom versnipperd is en de huidige kavelstructuur een belemmering vormt om de gebiedsontwikkeling uit te voeren. Daarnaast biedt stedelijke kavelruil ook een uitkomst bij de herstructurering van oudere gebieden, waarbij de ruil van gebouwen een nieuwe kans voor het gebied kan betekenen. Stedelijke kavelruil is ook denkbaar op het snijvlak van het stedelijk en landelijk gebied.
Kavelruil in het landelijk gebied
4
Dit instrument is vrijwillig en een goed alternatief voor de verplichte herverkaveling van het landelijk gebied. Agrarische ondernemers kunnen samen met de gemeente onderzoeken hoe de agrarische bedrijfsomstandigheden kunnen verbeteren. De gemeente kan dit instrument inzetten om te komen tot grondposities om de recreatie- en natuuropgave te verstevigen. Hierbij streven partijen naar een win-winsituatie. De gemeente kan dit proces actief faciliteren door bijvoorbeeld de notariële kosten en kadastrale kosten te subsidiëren en een leidende rol in het proces te nemen.
Als partijen een kavelruilovereenkomst sluiten, kan onder voorwaarden de kavelruil in aanmerking komen voor een vrijstelling van de overdrachtsbelasting.
Specifieke instrumenten faciliterend grondbeleid
Voor faciliterend grondbeleid beschikt de gemeente over de mogelijkheid tot het sluiten van een anterieure overeenkomst. De gemeente toetst haar publiekrechtelijke kaders. Hiermee stuurt de gemeente op de gewenste uitkomst. Dit legt zij vast in een anterieure overeenkomst. Bij zuiver faciliterend grondbeleid stelt de gemeente geen kostenverhaalsregels- of voorschriften op. Het initiatief ligt volledig bij de private partij die het ruimtelijk initiatief wil realiseren en hiervoor de planologische wijziging door middel van een BOPA voorbereidt. De gemeente toetst uitsluitend of deze aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders, nadat zij met de private partij overeenstemming heeft bereikt over het kostenverhaal en de (verdere) inhoud van de anterieure overeenkomst.
8. Samenwerken
Bij een actieve houding van de gemeente past samenwerking met marktpartijen. De gemeente kiest voor een samenwerkingsvorm dat voor het ruimtelijk initiatief het meest geschikt is. De vormgeving van de samenwerking hangt onder meer af van de rol die de gemeente voor haarzelf voorziet en welke risico’s zij in de samenwerking wil lopen. Zie onderstaand schema voor de glijdende schaal van samenwerkingsverbanden. In bijlage II worden de samenwerkingsvormen nader toegelicht.
Figuur 11 Samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling (Bron: Deloitte, bewerking
GrondGidsen
)
Het belangrijkste onderscheidende kenmerk van samenwerking in de verschillende vormen van grondpolitiek is de mate waarin de gemeente risicodragend is en in samenwerking met private partijen overgaat tot het voeren van de grondexploitatie. Het college kan een vorm van publiek-private samenwerking (PPS) aangaan, als:
○ zowel de private partij als de gemeente in het plangebied grondeigendom hebben;
○ de (beschikbaarheid van) specifieke deskundigheid van een van beide of beide partijen nodig is om het initiatief tot stand te brengen;
○ partijen noodzaak zien om de risico’s te verdelen, waarbij afspraken worden gemaakt over de verdeling van risico’s en het maximale risico dat partijen willen en kunnen dragen;
○ de gemeente van het begin tot het eind van het project de regie over de kwaliteit van de ontwikkeling wenst te voeren;
○ het initiatief groot van omvang is en een lange ontwikkeltijd kent.
In voorkomende gevallen kan ook de situatie optreden dat een private partij beschikt over grondposities en zich beroept op zelfrealisatie van deze gronden. De gemeente werkt hieraan mee indien de private partij kan aantonen dat hij met zijn gronden wil aansluiten op de ambities en het kwaliteitsniveau van het totale plangebied en dat hij op zijn gronden het programma wil realiseren dat hiervoor door de gemeente is bedacht. Vanzelfsprekend zal de private partij voor zijn gronden moeten voldoen aan het kostenverhaal. De private partij zal daarom bereid moeten zijn om een anterieure overeenkomst te sluiten met de gemeente. Ook kan de gemeente terugvallen op de publiekrechtelijke verankering van het kostenverhaal, mocht zij geen overeenstemming bereiken met de marktpartij in een anterieure overeenkomst.
9. Financieel kader
Bij zowel actief als (actief) faciliterend grondbeleid gaat de gemeente financiële verplichtingen en risico’s aan. De beheersing hiervan vindt plaats binnen de planning-en-controlcyclus van de gemeente en binnen de kaders die de ‘Commissie besluit begroting en verantwoording’ (commissie BBV) voorschrijft5. Als deze commissie aanvullende richtlijnen voorschrijft of richtlijnen wijzigt, dan past de gemeente deze toe. Hiervoor is geen aanpassing van de Nota grondbeleid nodig.
Actief grondbeleid
Bij actief grondbeleid voert de gemeente een grondexploitatie voor eigen rekening en risico. Vaak vraagt dit om investeringen ten behoeve van grondaankoop en planontwikkeling, die de gemeente pas na enkele jaren geheel of gedeeltelijk kan terugverdienen, de zogenaamde badkuip aan voorinvesteringen.
Figuur 12 Voorbeeld verloop cashflow
Risicomanagement
Minimaal één keer per jaar voert de gemeente een risicoanalyse uit voor de gemeentelijke grondexploitaties. Dit gebeurt binnen de geldende financiële en ruimtelijke (beleids-)kaders. Bij het openen van een grondexploitatie en bij de jaarlijkse actualisatie van een grondexploitatie maakt de gemeente ook altijd een risicoanalyse.
Het risicomanagement omvat het identificeren van risico’s, waarbij de kans van optreden en de mogelijke financiële gevolgen worden ingeschat. Bij het identificeren van de mogelijke risico’s wordt onderscheid gemaakt tussen:
• projectoverstijgende risico’s, die bijvoorbeeld te maken hebben met macro-economische, conjuncturele ontwikkelingen;
• projectspecifieke risico’s.
De eerste stap omvat het identificeren van de risico’s. Daarna wordt berekend wat de mogelijke financiële effecten op de grondexploitatie zijn. Als een grondexploitatie beschikt over voldoende winstpotentie, dan worden de risico’s hiermee opgevangen. Als het geprognosticeerde resultaat ontoereikend is voor het opvangen van de risico’s, dan worden de risico’s opgevangen vanuit de reserve grondbedrijf. Als de stand van de reserve grondbedrijf onvoldoende is om de risico’s op te vangen, dan wordt de reserve aangevuld vanuit de algemene reserve.
De Commissie besluit begroting en verantwoording geeft de richtlijnen voor:
Grondexploitaties
○
het afdekken van verliezen
de gemeente Barendrecht dekt verliezen af met een verliesvoorziening. Het verwachte verlies op eindwaarde wordt afgedekt met deze verliesvoorziening.
○
de (tussentijdse) winstneming op basis van de POC-methode
bij het bepalen van de (tussentijdse) winstnemingen houdt de gemeente rekening met de projectspecifieke risico’s
○
de rentetoerekening
de gemeente hanteert de omslagrente.
Haalbaarheidsonderzoeken
○ activeren voorbereidingskosten
○ activeren van grondverwervingen
Figuur 13 Financiële stromen grondexploitaties
10. Verantwoording en governance
De raad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college zorgt voor de uitvoering en doet dit binnen de kaders die de raad stelt. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. De verantwoording is een onderdeel van de jaarlijkse planning-en-controlcyclus. Het college informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk bij de begroting en bij de jaarrekening (onderdeel paragraaf grondbeleid). Dit is conform de regels van het Besluit begroting en verantwoording. Het uitgangspunt is dat de gemeente de Nota grondbeleid elke vier jaar herziet (conform de financiële verordening) of eerder als daar aanleiding toe is. Als hiervoor geen aanleiding bestaat, verlengt de gemeente de Nota grondbeleid totdat de wijzigingen om een actualisatie vragen.
Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente, geeft het college de raad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen in te brengen6
Raad
College
Grondbeleid
Vaststellen Nota grondbeleid
Uitvoeren grondbeleid
Controleren uitvoering door college (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening)
Verantwoording afleggen uitvoering (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening)
Financieel
Vaststellen (tussentijdse) winst- en verliesnemingen, beschikken over reserves en voorzieningen
Voorbereidingskrediet
Beschikbaar stellen voorbereidingskrediet
Uitvoeren voorbereidingskrediet
Grondexploitaties
Openen en vaststellen nieuwe grondexploitaties met een raadsbesluit, vaststellen van planinhoudelijke wijzigingen en autonome wijzigingen met materiele financiële gevolgen bij grondexploitaties met een raadsbesluit, herzien en afsluiten van grondexploitaties als onderdeel van de paragraaf grondbeleid
Uitvoeren grondexploitaties en afronden afgesloten grondexploitaties
(Strategische) Verwerving
Budgetrecht grondaankopen
Sluiten van koopovereenkomst
Beschikbaar stellen van budget voor het exploiteren van strategische verwervingen
Voorkeursrecht
Bestendigen van een voorkeursrecht
Voorvestigen van een voorkeursrecht
Onteigeningen
Nemen van een onteigeningsbeschikking
Voorbereidingskrediet
Nemen van een voorbereidingsbesluit
Gronduitgifte
Vaststellen kaders gronduitgifte als onderdeel van de Nota grondbeleid
Vaststellen van uitvoeringskaders gronduitgifte, gronduitgifte (inclusief selectieprocedures), vaststellen
(Grond)prijzen
Vaststellen kaders (grond)prijzen als onderdeel Nota grondbeleid
Vaststellen grondprijzen en prijzen voor pacht, erfpacht, andere zakelijke rechten en huur in de Nota grondprijzen
Kostenverhaal
Vaststellen van het programma kostenverhaal en financiële bijdragen
Sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten en het in rekening brengen van exploitatiebijdragen binnen de kaders van het programma kostenverhaal en financiële bijdragen en de Nota grondbeleid.
Samenwerking
Aangaan van samenwerkingsovereenkomsten, oprichten van of deelnemen in een privaatrechtelijke rechtspersoon
Aldus besloten in de verl lering van de gemeenteraad Barendrecht van 25 maart 2025. De griffier, mw. C.M. Krouwel De voorzitter drs. R.E. Schneider
Bijlage 1: Toelichting instrumenten
Grondaankopen
7
Met grondverwerving neemt het college bewust een grondpositie in om de gemeentelijke ambities te realiseren en zelf de volledige regie van de ontwikkeling in de hand te houden. Het besluit om gemeentelijk eigendom in te zetten of grond te verwerven kan een weloverwogen keuze zijn die volgt uit de keuze om actief grondbeleid te voeren. Een goede voorbereiding draagt bij aan een optimaal resultaat in het aankoopproces. Een aankoopstrategie helpt daarbij. Afhankelijk van de mate van concreetheid van het toekomstig ruimtelijk initiatief onderscheiden we twee vormen van aankoop, namelijk strategische aankopen en planmatige aankopen.
Planmatige verwerving
Bij planmatige verwerving is de (voorgenomen) planologische beslissing of het ruimtelijk bestuurlijk besluit bekend. De grondeigenaar is dus bekend met de nieuwe functie of activiteit. Vaak heeft de raad ook een grondexploitatie vastgesteld waarin de verwerving van gronden is voorzien. Met de vaststelling van de grondexploitatie geeft de raad het college mandaat om binnen de kaders van de grondexploitatie gronden te verwerven. Er is dus geen separaat raadsbesluit nodig. Met duidelijkheid over de nieuwe functie of activiteit en (toekomstig) vastgestelde grondexploitatie (of een aankoopbudget) is het doel van de verwerving helder en zijn de risico’s transparant en beheersbaar. Vanzelfsprekend moet de verwerving worden verantwoord door een marktconform taxatierapport. Om het aankoopproces van planmatige verwerving effectief te laten zijn, mag een eventuele onteigening nooit uit het oog worden verloren. Het is daarom verstandig om in voorkomende gevallen al te handelen alsof de grondverwerving geschiedt in het kader van het algemeen belang. He
Terug naar het vergunningen overzicht
Details van vergunning
- BeschrijvingNota grondbeleid gemeente Barendrecht
- Soortofficielepublicaties ()
- Gepubliceerd op02-12-2025
- Start02-12-2025
- Straatnaam
- Postcode