Handhavingsbeleidsplan Wabo 2019-2023 gemeente Barendrecht
29-03-2019
Handhavingsbeleidsplan Wabo 2019-2023 gemeente Barendrecht
Inleiding
Algemeen
In juni 2012 heeft het college het “Handhavingsbeleidsplan Wabo” vastgesteld. Het handhavingsbeleidsplan is het kader voor de uitvoering van de gemeentelijke handhavingstaken die voortvloeien uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het “Handhavingsbeleidsplan Wabo” moet periodiek worden geactualiseerd. Onderhavig “Handhavingsbeleidsplan Wabo” is van toepassing op de jaren 2019 t/m 2023.
Toezicht en handhaving
Toezicht en handhaving zijn kerntaken van het college. Het belang van handhaving wordt steeds groter, om een veilige, leefbare, gezonde en duurzame leef-, woon- en werkomgeving te kunnen garanderen. Deze garantie kan alleen worden gegeven als op de regels wordt gecontroleerd. Er moet bekendheid worden gegeven aan de regels, door een goede communicatie met de burgers en ondernemers. Hierdoor kunnen zij worden gehouden aan hun verantwoordelijkheden. Juiste handhaving verhoogt de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van burgers en bedrijven. Burgers en bedrijven moeten er op kunnen vertrouwen dat het college ook let op de naleving en, waar nodig, optreedt. Dit maakt het college geloofwaardig en betrouwbaar.
Bekendheid met regels en het aantal overtredingen geven een indicatie van het naleefgedrag. Er zijn verschillende mogelijkheden om het naleefgedrag te verbeteren. Dit kan door goede voorlichting en communicatie met burgers en ondernemers. Dit kan ook door het uitoefenen van actief toezicht met daaraan gekoppeld een consequent sanctiebeleid. Door voorlichting wordt de bekendheid met de inhoud en het belang van regels verbeterd. De naleving van deze regels is dan nog niet geborgd. Controle op de naleving van regels door het uitvoeren van toezicht blijft nodig om burgers en bedrijven te wijzen op en te houden aan hun verantwoordelijkheden.
Wettelijk kader (Wabo)
Sinds de invoering van de Wabo (in 2010) is de noodzaak tot integraal (en programmatisch, dus niet alleen incidentgestuurd) handhaven een feit geworden. Het bevoegd gezag moet zorgen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de regels uit de Wabo (artikel 5.2, eerste lid, van de Wabo). Ook moet het college zorgen voor het verzamelen van gegevens en klachten behandelen.
De handhavingstaak uit de Wabo geldt ook voor onderdelen van de Wet natuurbescherming, de Erfgoedwet, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening en de Woningwet. Dit zorgt voor een gelijke en zo integraal mogelijke handhaving van regelgeving.
Wet VTH
Vanaf 14 april 2016 worden er door de wet Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (wet VTH) kwaliteitseisen gesteld aan de uitvoering van Wabo-taken. De wet VTH is de werknaam voor een wijziging van de Wabo.
Het Besluit omgevingsrecht (Bor) stelt kwaliteitseisen aan de handhaving van Wabo gerelateerde overtredingen. Deze kwaliteitseisen hebben betrekking op handhavingsbeleid, uitvoering, borging van middelen, monitoring en rapportage.
In hoofdstuk 7 van het Bor en hoofdstuk 10 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) staan de regels voor het uitvoeren van de handhavingstaken. In het Bor staat dat het bevoegd gezag een handhavingsbeleid moet vaststellen. Hierin wordt gemotiveerd aangegeven welke doelen worden gesteld bij de handhaving en welke activiteiten worden uitgevoerd. Het bestuursorgaan moet regelmatig controleren of dit beleid nog voldoet. Burgemeester en wethouders moeten het handhavingsbeleid bekend maken aan de gemeenteraad.
Verder staat in het Bor dat jaarlijks een uitvoeringsprogramma moet worden opgesteld. Hier moet in staan welke activiteiten in dat jaar worden uitgevoerd. Ook het uitvoeringsprogramma moet het college aan de gemeenteraad bekendmaken. In artikel 7.7 van het Bor staat dat het bestuursorgaan periodiek moet rapporteren over het bereiken van de gestelde doelen en de uitvoering van de activiteiten uit het uitvoeringsprogramma. Ook dit rapport (jaarverslag) wordt bekend gemaakt aan de gemeenteraad.
Handhavingsbeleid
Dit handhavingsbeleidsplan biedt een strategie voor het handhavend optreden van de gemeente. Daarnaast geeft het antwoord op de vraag welke prioriteiten het college van burgemeester en wethouders stelt bij het uitvoeren van gemeentelijke toezichtstaken. Dit gebeurt door het maken van risicoanalyses. Hierbij gaat het om risicoanalyses op de volgende vakgebieden: bouwen, ruimtelijke ordening, milieu en gerelateerde onderdelen van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV).
Om invulling te geven aan de uitvoering van het handhavingsbeleidsplan wordt gewerkt met een jaarlijks vast te stellen uitvoeringsprogramma. In dit programma wordt aangeven welke doelen worden nagestreefd, welke aanpak wordt gekozen om die doelen te realiseren en welke menskracht en middelen hiervoor nodig zijn. De prioritaire onderwerpen die uit de risicoanalyse voortvloeien vormen hierbij een basis. De resultaten van de uitvoering worden jaarlijks belicht in een verslag. De handhaving wordt op deze wijze doorlopend gemonitord, geëvalueerd en bijgesteld. Dit wordt programmatische handhaving genoemd. Daarmee is programmatisch handhaven een cyclisch proces. Met deze werkwijze kunnen bestuurders sturen op prioriteiten en de in te zetten capaciteit.
Doel van handhaven
Voordat het doel van handhaven wordt beschreven is het goed om te benadrukken waarom er gehandhaafd moet worden:
“Handhaving zorgt voor de geloofwaardigheid en legitimiteit van beleid en regels, rechtsverwezenlijking, het beschermen van kwetsbare belangen en het realiseren van de achterliggende doelen die met wet- en regelgeving beoogd worden”.
Om te kunnen leven in een veilige, leefbare, gezonde en duurzame leef-, woon- en werkomgeving, dient iedereen zich aan de regels te houden. Doet men dat niet, dan moet het bevoegd gezag hiertegen optreden.
Door het niet goed uitvoeren van de handhavingstaak ontstaan er risico’s. Het gaat om de volgende risico’s:
- bewust illegaal handelen van burgers en bedrijven wordt mogelijk gemaakt;
- er ontstaat een gedoogsituatie. Gedogen van overtredingen wordt door de maatschappij en de rechterlijke macht steeds minder geaccepteerd. Een gemeente heeft de plicht om te handhaven. Alleen in zeer bijzondere gevallen kan gekozen worden voor niet handhaven;
- rechtsongelijkheid kan ontstaan. De burger zal bij bezwaar en beroep kunnen verwijzen naar vergelijkbare situaties waar niet tegen is opgetreden;
- door de raad gewenste ruimtelijke ontwikkelingen kunnen worden aangetast.
Deze risico’s geven de noodzaak en het nut van handhavingsbeleid aan. Van structurele handhaving gaat een preventieve werking uit. Dat wil zeggen dat voorkomen wordt dat overtredingen gebeuren.
Doel
Met het handhaven van de wet- en regelgeving willen wij bereiken dat de regels worden nageleefd. Zo proberen we de risico’s die kunnen ontstaan door niet te handhaven te voorkomen. Daarnaast zorgen we voor een veilige, leefbare, gezonde en duurzame leef-, woon- en werkomgeving voor de burgers en de bedrijven.
1. Nalevingsstrategie
Het Besluit omgevingsrecht (Bor) verplicht tot het opstellen van handhavingsbeleid. Dit beleid moet inzicht geven in de strategie die het college gebruikt voor handhaving.
De nalevingsstrategie is de beschrijving van alle instrumenten die de gemeente gebruikt om naleving van wet- en regelgeving te realiseren. Op basis van de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht heeft het college wettelijke taken en bevoegdheden voor toezicht en handhaving. De Wabo en de daaraan gekoppelde wetgeving geven aan welke regels gehandhaafd moeten worden.
Om er voor te zorgen dat de wet- en regelgeving wordt nageleefd is het belangrijk om te weten:
- in welke mate regels worden overtreden;
- wie de regels overtreedt;
- wat de redenen zijn voor het maken van de overtreding.
Om een antwoord te krijgen op bovenstaande vragen kan gebruik gemaakt worden van het instrument de “Tafel van 11” (ministerie van Justitie; CCV). Met dit instrument kan gekeken worden welke keuzes mensen maken om bewust of onbewust de regels te overtreden. De “Tafel van 11” brengt de sterke en zwakke kanten van de naleving in kaart en is opgebouwd uit 11 dimensies. Deze 11 dimensies zijn onderverdeeld in ‘dimensies voor spontane naleving’ en ‘handhavingsdimensies’
Dimensies voor spontane naleving;
T1
Kennis van regels
de bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep.
T2
Kosten/baten van naleven en overtreden
de (im)materiële voor- en nadelen van overtreden of naleven van regels, uitgedrukt in tijd, geld en moeite.
T3
Mate van acceptatie
de mate waarin de doelgroep het beleid en de regelgeving acceptabel vindt.
T4
Normgetrouwheid doelgroep
de mate waarin de doelgroep bereid is om zich aan te passen aan het gezag van de overheid.
T5
Niet-overheidscontrole (maatschappelijke controle), zoals de doelgroep die inschat
de kans op positieve of negatieve bestraffing van gedrag door anderen dan de overheid.
Handhavingsdimensies:
T6
Meldingskans, zoals de doelgroep die inschat
de kans dat een overtreding die is geconstateerd door anderen dan de overheid, wordt gemeld aan een overheidsinstantie.
T7
Controlekans, zoals de doelgroep die inschat
de kans dat men door de overheid gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding.
T8
Detectiekans, zoals de doelgroep die inschat
de kans op dat de overheid een overtreding constateert wanneer zij controleert.
T9
Selectiviteit
de (verhoogde) kans op controle en opsporing bij een overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden.
T10
Sanctiekans, zoals de doelgroep die inschat
de kans op een sanctie (straf/ maatregel) als bij controle een overtreding wordt geconstateerd.
T11
Sanctie-ernst
de hoogte en soort van de sanctie (straf/ maatregel) die gekoppeld is aan de overtreding en bijkomende nadelen van de sanctieoplegging.
Uit de “Tafel van 11” kan een aantal redenen voor het niet naleven van regels worden afgeleid, zoals:
- onkunde: geen kennis hebben van regels, regels niet begrijpen, onvoldoende kwaliteitsborging;
- gemakzucht: niet de moeite willen nemen om te voldoen aan regelgeving; deze regels gelden niet voor mij;
- tijdsdruk: niet willen wachten op beschikking overheid, slechte planning;
- economisch gewin: kosten en baten van het wel of niet naleven van de regels worden afgewogen voordat de regels echt worden overtreden; concurrentieoverwegingen.
De nalevingsstrategie richt zich op de handhaving in preventieve en repressieve zin. Dat wil zeggen dat met handhaving wordt geprobeerd om overtredingen te voorkomen (preventief) of te herstellen (repressief). De nalevingsstrategie bestaat uit een preventiestrategie en een handhavingsstrategie. De handhavingsstrategie bestaat uit een toezichtstrategie en een sanctiestrategie. In een schema ziet dat er als volgt uit:
De preventiestrategie is gericht op het voorkomen van overtredingen door niet-juridische instrumenten in te zetten, zoals voorlichting. De toezichtstrategie geeft een overzicht van de manier waarop het college inspeelt op het naleefgedrag van de burgers. De sanctiestrategie laat de stappen zien die genomen worden bij de constatering van een overtreding en welke bestuurlijke maatregel mogelijk volgt.
1.1. Preventiestrategie
Handhaving kent de preventiefase en de repressieve fase (sanctietoepassing). In de preventiefase hoeft er nog geen sprake te zijn van een overtreding of een vermoeden daarvan. De preventiefase bestaat uit voorlichting, advisering en de controle op regelnaleving.
Het belangrijkste doel van de preventiestrategie is om de spontane naleving van wet- en regelgeving te vergroten. Naleving van regelgeving gebeurt helaas niet automatisch. De meeste mensen en bedrijven kennen de regels en houden zich ook aan deze regels. Een kleinere groep mensen zal toch bewust een keuze maken of overtreding van de regels voordelen heeft. Op deze groep hebben de “dimensies van spontane naleving” minder invloed. De “handhavingsdimensies” werken bij deze kleinere groep beter.
Preventieve en repressieve instrumenten kunnen zowel naast elkaar als na elkaar worden ingezet om naleefgedrag aan te moedigen. Volgens bovenstaande nalevingspiramide hebben preventieve instrumenten meer invloed op proactief gedrag en repressieve instrumenten op calculerend en bewust overtredend gedrag. Dit verandert niets aan het feit dat preventieve instrumenten ook bij calculerend gedrag kunnen helpen om naleefgedrag te vergroten.
De keuze voor het juiste middel voor het oplossen van een probleem is daarom erg belangrijk. Om te komen tot een passende interventie moet duidelijk zijn wat:
- de redenen zijn om de regels niet na te leven;
- de noodzaak is om in te grijpen;
- de aanpak is van het probleem;
- de reactie is van de mensen die de regels moeten naleven op bepaalde interventies.
De preventiestrategie richt zich vooral op communicatie en ondersteuning. Door de inzet van communicatiemiddelen (voorlichting) en ondersteunend optreden (vooroverleg) hoopt de gemeente het gedrag van de burgers op een positieve manier te beïnvloeden.
Communicatie en ondersteuning kunnen ingezet worden:
• om de burgers voor te lichten en draagvlak te creëren;
• bij complexe en veranderende wetgeving;
• om bewustwording te bereiken;
• om de positieve voorbeelden te communiceren;
• om aan te geven waarop handhaving zich gaat richten (eenduidig en transparant);
• om actief om te gaan met informatie en het signaleren van trends met betrekking tot klachten en meldingen over (bijvoorbeeld) een bepaald bedrijf;
• om het naleefgedrag te stimuleren;
• om kennis te nemen van de problemen of vragen van een doelgroep;
• om hulp te bieden bij het invullen van een (digitaal) aanvraagformulier.
Deze strategie wordt als uitgangspunt gebruikt voor het inzetten van preventiemiddelen voor de naleving van regels binnen de gemeente. De uitvoering van het beleid is afhankelijk van de bestuurlijke behoeften. Dit zal verder worden uitgewerkt in het handhavingsuitvoeringsprogramma.
1.2. Handhavingsstrategie
Om handhaving mogelijk te maken is een handhavingsstrategie nodig. Deze handhavingsstrategie bestaat uit de onderdelen toezichtstrategie en sanctiestrategie. Dus zowel de handhaver als de ‘overtreder’ moet weten waar hij of zij aan toe is. Voor de overtreder is het van belang dat zijn of haar rechten en plichten bekend zijn. Ook is het belangrijk dat duidelijk is wat van hem of haar wordt verwacht. Het Wabo Handhavingsproces beschrijft de stappen die voor handhaving gehanteerd worden.
1.2.1. Toezichtstrategie
Het college heeft op grond van de Wabo een toezichthoudende taak op het gebied van de fysieke leefomgeving. Het college is hierdoor belast met het toezicht op de naleving en handhaving van de wet- en regelgeving van vergunningen, openbare ruimte en milieu. Onder toezicht wordt verstaan: het controleren in hoeverre wettelijke bepalingen van vergunningen of een beleidsgebied worden nageleefd. Daarbij geldt dat toezicht alleen gaat over de controle op de naleving en niet op het inzetten van juridische instrumenten tegen de overtreding.
In deze toezichtstrategie worden de vormen van uitvoering beschreven die het college heeft en de werkwijze die daarbij wordt toegepast. Ook geeft het aan hoe de afstemming tussen de verschillende handhavingspartijen geregeld is.
Van oudsher zijn er vier vormen van toezicht:
1. toezicht na het verlenen van een vergunning;
2. ad hoc (incidenteel) toezicht na meldingen, klachten en calamiteiten;
3. toezicht na een specifiek verzoek tot handhaving;
4. projectmatig toezicht.
Door de Wabo zijn er relevante aspecten bijgekomen die een nieuwe invulling moeten geven aan de bovengenoemde strategieën. Hierdoor zal de coördinatie van toezicht overzichtelijker worden.
Deze toezichtstrategie is opgesteld volgens de nalevingstrategie en geeft invulling aan: (a) brede inzet van capaciteit, (b) integraal toezicht, (c) efficiënt en effectief toezicht en een (d) adequate rapportage.
A) Brede inzet van toezichtscapaciteit
In dit handhavingsbeleid komt toezicht in verschillende vormen naar voren. Het gaat om toezicht gericht op vergunningen tijdens bouw-, sloop- of aanlegwerkzaamheden, toezicht op bepaalde gebouwen tijdens de gebruiksfase, toezicht op de openbare ruimte (de fysieke leefomgeving) en toezicht via signalering van een overtreding door anderen. Door deze verschillende vormen van toezicht zijn de toezichtstaken goed te coördineren. Een goede coördinatie van het toezicht kan de toezichtsdruk verminderen.
Voor de wijze waarop toezichtscapaciteit ingezet kan worden zal het college het volgende hanteren:
- fysieke controle op de naleving van omgevingsvergunningen;
- integrale controle op onderdelen bouw, milieu en brandveiligheid;
- fysieke controle op locaties bij bouw-, sloop- of aanlegwerkzaamheden zonder omgevingsvergunning;
- behandelen van meldingen, klachten en handhavingsverzoeken;
- opsporing van illegale situaties door buitentoezicht en meldingen;
- projectmatig handhaven op zaken die gaan over bepaalde bedrijven, bouwwerken, wetgeving of regionale samenwerking.
Reguliere controles zullen het grootste gedeelte van de capaciteit innemen. Afhankelijk van de aard en het risico van de betreffende activiteit, kan een afweging worden gemaakt hoe de capaciteit ingezet wordt. De keuzes worden uitgewerkt in een jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma. Naast capaciteit voor reguliere controles dient er capaciteit ingezet te worden voor het behandelen van meldingen, klachten en handhavingsverzoeken. Ook is het belangrijk dat er capaciteit wordt ingezet voor de opsporing van illegale situaties. De vierde vorm van het inzetten van toezichtscapaciteit is projectmatig. Per project kunnen de doelstellingen en prioriteiten bepaald worden. Hierdoor kan er efficiënter gewerkt worden.
Toezichtsgebieden
Verschillende toezichtsgebieden vragen om verschillende vormen van toezicht. Het controleren van een verleende vergunning voor een woning (bouwen) is bijvoorbeeld heel wat anders dan het toezicht houden op het milieu. Aan de hand van de prioriteitenlijst van het handhavingsbeleid is er onderscheid gemaakt tussen de volgende zeven toezichtsgebieden:
- toezicht op verleende omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen;
- toezicht op constructieve veiligheid en brandveiligheid in de gebruiksfase;
- toezicht op monumenten;
- toezicht op slopen;
- incidenteel toezicht (o.a. bij vergunningsvrij bouwen);
- toezicht op de Wabo onderdelen van de APV;
- toezicht op ruimtelijke ordening en milieu.
Toezicht op verleende omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen:
Het gaat hier om toezicht op het naleven van de voorschriften van een verleende omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Hierbij wordt onder andere gecontroleerd op voorschriften uit het Bouwbesluit, de Bouwverordening en het bestemmingsplan, die in de vergunning zijn opgenomen.
Het is van belang dat er voorafgaand aan en tijdens het bouwen gecontroleerd wordt of gebouwd wordt volgens de omgevingsvergunning. Tijdens de uitvoeringsfase wordt op locatie gecontroleerd op de vereiste technische voorschriften. De controlefrequentie wordt bepaald door de aard van het bouwwerk, de beschikbare capaciteit en de prioriteit die aan de controle wordt gegeven. Daarnaast wordt gecontroleerd of er in afwijking van de vergunning wordt gebouwd. Er wordt ook gecontroleerd op het bouwen zonder vergunning.
Toezicht op brandveiligheid en constructieve veiligheid in de gebruiksfase:
Het gaat hier om periodiek toezicht op algemene voorschriften van brandveiligheid van bestaande bouwwerken. Hier wordt samen met de VRR op de locatie gecontroleerd op de kwaliteit en veiligheid van de bouwwerken voor brandgevaar. Onder toezicht op brandveiligheid valt ook controle op de constructieve veiligheid (het Bouwbesluit) bij bijvoorbeeld interne verbouwingen bij bestaande bouw. Ook kan op projectmatige basis toezicht worden gehouden op de constructieve veiligheid van bijvoorbeeld panden op een bedrijventerrein (bestaande bouw). Het doel van dit toezicht is voorkomen dat schade wordt geleden door onveilige situaties.
Toezicht op gemeentelijke monumenten:
Hier wordt gecontroleerd op het naleven van de voorschriften van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een monument. Het wijzigen van een monument zonder vergunning mag niet. Er wordt dan ook toezicht gehouden op dit soort illegale situaties. Door hierop toezicht te houden wordt geprobeerd verloedering of ongewenste verandering van monumentale waarden te voorkomen.
Toezicht op slopen:
Het gaat hier om het naleven van de voorschriften voor sloopactiviteiten uit het Bouwbesluit 2012. Tijdens de sloopfase wordt op de locatie gecontroleerd of echt volgens de voorschriften wordt gesloopt. Daarnaast wordt gecontroleerd op het slopen zonder de benodigde melding vooraf. Na melding van sloopwerkzaamheden kunnen vanuit de gemeente voorwaarden worden verbonden aan de sloop, bijvoorbeeld met betrekking tot afvalscheiding, veiligheid en beperking van hinder.
Incidenteel toezicht (o.a. bij vergunningsvrij bouwen):
Het gaat hier om controles naar aanleiding van klachten (signalen) en meldingen door toezichtpartners of anderen. Het college neemt naar aanleiding van een klacht of melding actie om het voorval, de overlast of overtreding te onderzoeken en indien nodig op te lossen. De mate waarin actie wordt ondernomen hangt af van de aard en de gestelde prioriteit van de betreffende activiteit, klacht of melding.
Toezicht op de Algemene Plaatselijke Verordening (APV):
Voor een aantal van de regels in de APV geldt een omgevingsvergunningplicht. Bij toezicht op de Wabo-gerelateerde onderwerpen van de APV ligt de nadruk bij controle bij de zaken waarbij risico’s aanwezig kunnen zijn voor de veiligheid van burgers en/of de leefbaarheid van de omgeving. Toezicht op de Wabo gerelateerde onderdelen van de APV vindt plaats naar aanleiding van verleende omgevingsvergunningen of meldingen door anderen.
Toezicht op ruimtelijke ordening en milieu:
Hierbij gaat het om toezicht op de regels uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro), gemeentelijke bestemmingsplannen, de Wet milieubeheer en andere overeenkomstige wettelijke regelingen. Het college heeft het toezicht op milieu uitbesteed aan de DCMR Milieudienst Rijnmond (DCMR). De DCMR heeft een eigen toezichtstrategie en de gemeente speelt een coördinerende en beslissende rol bij handhaving. Dit betekent dat het toezicht wordt uitgevoerd door de DCMR, maar dat de handhavingsbesluiten worden genomen door het college.
B) Integraal toezicht
Afstemming handhavingspartners
Uitgangspunt van de Wabo is integraal toezicht. De Wabo verplicht het college het toezicht af te stemmen met andere betrokken handhavingspartners. Bij het afstemmen van toezicht gaat het om wanneer, wat en waar gecontroleerd moet worden.
Toezicht vindt hier plaats door de faseringsketen. De faseringsketen beschrijft de verschillende fasen van een activiteit zoals in de Wabo staat. De keten kent de volgende fasen: de planfase, realisatiefase, gebruiksfase en sloopfase. De bedoeling is dat per fase toezicht wordt gehouden door een toezichthouder. De overgangen tussen de fasen vormen belangrijke momenten voor afstemming. Deze afstemming kan belangrijk zijn voor zaken die in een andere fase aan de orde komen.
Voor het toezicht kan hierbij aan de volgende vormen van controleren gedacht worden:
1. controle met elkaar: vanuit bouw, milieu, (brand)veiligheid en andere aandachtspunten gezamenlijk een integrale controle uitvoeren. Met name van toepassing in situaties die door een groter dan gemiddelde complexiteit of bestuurlijke prioriteit worden gekenmerkt;
2. controle na elkaar: hierbij zijn controlemomenten leidend. Dat wil zeggen dat verschillende toezichthouders een inspectie uitvoeren, afhankelijk van de fase van handhaving. Deze inspecties worden programmatisch opgepakt. Omdat in verschillende fase wordt gecontroleerd, heeft deze aanpak een sterke preventieve uitwerking;
3. controle voor elkaar: hierin wordt de integrale controle van alle aandachtsvelden, door één toezichthouder uitgevoerd. Deze vorm van toezicht kan in de praktijk alleen worden gebruikt in niet complexe situaties;
4. signalering voor elkaar: facetcontroles/inspecties door een toezichthouder. De toezichthouder neemt tijdens de inspectie punten van andere aandachtsvelden mee. Het voordeel van deze aanpak is dat overtredingen eerder kunnen worden geconstateerd. Voor deze aanpak is goede afstemming en uitleg binnen een organisatie noodzakelijk.
Het college hanteert voor de uitvoering van integrale controles twee modellen:
-
controleren met elkaar: vooral in situaties die complexer zijn of een hogere bestuurlijke prioriteit hebben, zal vanuit bouw, milieu, (brand)veiligheid en andere beleidsvelden gezamenlijk een integrale controle worden uitgevoerd. Een voorbeeld hiervan is het toezicht op constructieve veiligheid en brandveiligheid;
-
signaleren voor elkaar: de toezichthouder neemt tijdens de inspectie punten van andere beleidsvelden mee. Een toezichthouder milieu kan bijvoorbeeld in een buitengebied ook letten op situaties op het gebied van ruimtelijke ordening, bouwen etc.
Periodiek vindt er integraal handhavingsoverleg plaats. Bij dit overleg zijn vertegenwoordigers van onze gemeente, de DCMR, de VRR en, indien gewenst, andere partners (politie, Waterschap) aanwezig. Tijdens dit overleg worden bepaalde handhavingszaken besproken en een gezamenlijke aanpak afgestemd.
Afstemming met partners is ingebouwd in het handhavingsproces (in Key2Vergunningen), zodat altijd de afweging wordt gemaakt of de partner(s) betrokken moet worden bij de handhaving.
Onafhankelijkheid van eigen organisatie
Goed handhaven vraagt om een functionele scheiding tussen vergunningverlening en handhaving. Op die manier kan niet dezelfde persoon een vergunning verlenen en deze controleren op regelnaleving. In onze gemeente is deze functionele scheiding volledig gerealiseerd.
De inspecteur heeft, binnen de door het bestuur en leidinggevende gegeven werkinstructies, een onafhankelijke rol in het aanpakken van overtredingen van de eigen organisatie (bijvoorbeeld gemeentelijke bouw- en sloopprojecten). Hierin wordt niet anders opgetreden dan als de overtreding door een externe partij wordt begaan.
Borging processen
De handhavingsprocessen moeten worden geborgd. De processen voor een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang zijn opgenomen en beschreven in dit handhavingsbeleidsplan. Daarnaast zijn de verschillende werkprocessen voor handhaving beschreven. Het toezichtprotocol is gebruikt om het proces voor toezicht te borgen in Key2Vergunningen. Afstemming met de handhavingspartners is opgenomen in de processen. Hierdoor wordt integraal toezicht geborgd.
C) Efficiënt en effectief toezicht
Door de juiste toezichtsmiddelen in te zetten om de gestelde doelen te bereiken, probeert de gemeente te zorgen voor minder overlast van toezicht bij de burgers en bedrijven. Voor het houden van toezicht zal de controlefrequentie afgestemd worden op het risico van de activiteit, de aard van de inrichting of van het bouwwerk. Ook zal het tijdstip van de controles afgewogen worden om het doel te bereiken.
Toezichtsprotocol
Het “integraal Toezicht Protocol (iTP)” wordt toegepast. Toepassing van dit protocol legt bestuurlijk de door het Rijk geaccepteerde diepgang van controles vast. De inspecteurs moeten inhoudelijk goed op de hoogte zijn van die diepgang en daarnaar handelen. Ook het minimaal aantal vereiste bezoeken en in welk stadium van het bouwproces deze kunnen plaatsvinden, liggen per categorie bouwwerk vast.
Het toezichtsprotocol bevat:
- een categorie-indeling waarbij de bouwprojecten worden onderverdeeld in verschillende categorieën op basis van soort en omvang;
- een toezichtmatrix waarin tijdstip en diepgang van de controle per bouwfase worden aangegeven;
- een werkinstructie met een checklist waarin de te controleren onderdelen worden aangegeven;
- een richtlijn waarin gedetailleerd de technische eisen worden vermeld waaraan een onderdeel moet voldoen.
De gemeente maakt gebruik van het landelijke toezichtsprotocol. Daarnaast maakt de gemeente gebruik van een geautomatiseerd systeem, met een werkprocesbeschrijving.
In bijlage 2 wordt de werkprocesbeschrijving voor de last onder dwangsom en last onder bestuursdwang beschreven. In het geautomatiseerde systeem zijn zowel de toezicht- en handhavingsprocedures, als de vergunningsprocedures voor de Wabo te vinden. Ook de standaardbrieven en -documenten die worden gebruikt zijn aan deze procedures worden gekoppeld. Hierdoor wordt gewaarborgd dat ook daadwerkelijk volgens deze procedures wordt gewerkt.
In het systeem kunnen gegevens die door toezicht en bij handhaving worden verkregen, worden geregistreerd en kan de voortgang van de handhavingszaken worden bewaakt. Hierdoor kan managementinformatie worden verkregen en kunnen de resultaten en de voortgang van het uitvoeringsprogramma worden bewaakt.
D) Adequate rapportage
De rapportage geeft inzicht in de bevindingen van de toezichthouders. Ook staat in het rapport wat wordt gedaan nadat een overtreding is geconstateerd. De toezichthouders zullen periodiek rapportages opstellen over de voorgenomen activiteit, de uitvoering en de naleving daarvan. Dit draagt bij aan dossiervorming voor de bestuursrechtelijke vervolgprocedure.
Voor het maken van de rapportage kan gebruik worden gemaakt van een standaarddocument. Dit document is opgenomen in het geautomatiseerde systeem waarmee bij toezicht en handhaving wordt gewerkt. Hoe uitgebreid er gerapporteerd wordt, is afhankelijk van de aard van het inspectiebezoek en de geconstateerde overtreding(en). De rapportage kan variëren van een aantekening in het systeem tot een uitgebreide schriftelijke rapportage met fotomateriaal.
De rapportage omvat informatie zoals in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) wordt bedoeld. Een rapportage moet in elk geval de volgende onderdelen bevatten: algemene gegevens van het toezichtbezoek, de (contact)persoon waarmee gesproken is, de bevindingen, advies over handhaving, de gemaakte afspraken en eventueel of er een vervolgbezoek nodig is.
Alleen als er overtredingen geconstateerd zijn, zal dit per brief aan de betrokkene bekend worden gemaakt. Worden er geen overtredingen geconstateerd, dan wordt dit mondeling meegedeeld aan de contactpersoon of -personen. Het kan zijn dat niet altijd direct kan worden opgetreden tegen overtredingen. Als dat het geval is, kan de toezichthouder een zogenaamde wrakingsbrief sturen. In deze brief wordt aan de overtreder meegedeeld dat er een overtreding is geconstateerd en aangegeven dat een handhavingstraject zal worden opgestart.
1.2.1. Sanctiestrategie
Onder de handhavingstrategie valt ook de sanctiestrategie. In de sanctiestrategie staat een stappenplan dat aangeeft hoe wordt opgetreden tegen een geconstateerde overtreding waarbij legalisatie niet meer mogelijk is. Dit betekent dat met de sanctiestrategie wordt bepaald welke maatregel of straf wordt opgelegd als er een overtreding is. Hierbij wordt ook gekeken of bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk gehandhaafd kan worden. De afweging wordt gedaan op basis van de ernst en het effect van de overtreding en het motief van de overtreder.
De wet zegt dat van de overheid verwacht mag worden dat zij handhavend optreedt tegen geconstateerde overtredingen. Het is echter niet mogelijk tegen alle overtredingen handhavend op te treden. Handhavend optreden kan bijvoorbeeld onevenredig zijn. Hiervoor is deze strategie opgesteld. De strategie helpt om effectief te handhaven en daarbij rekening te houden met de beperkingen en prioriteiten van de gemeente en de omstandigheden van het geval.
In de sanctiestrategie wordt bij elke omstandigheid het volgende getoetst:
- de bevoegdheid van het bestuursorgaan om handhavend op te treden;
- of er na een belangenafweging afgezien kan/mag worden van handhaving;
- of handhavend optreden in verhouding staat tot het belang om de regels na te leven (onevenredigheid);
- of er redenen zijn om de overtreding voor een bepaalde termijn toe te staan (te gedogen).
De sanctiestrategie gaat er van uit dat het gedrag van de overtreder en de ernst van de overtreding de keuze voor de maatregel of straf bepalen. Met de ernst van de overtreding wordt bedoeld de gevolgen voor onder andere het milieu, de veiligheid, de gezondheid, de fysieke omgeving en de natuur- en cultuurhistorische waarden. Het gedrag van de overtreder kan zijn: proactief (onbedoeld/onbewust), onverschillig (moet kunnen), calculerend (afwegen van voor- en nadelen) en bewust en structureel gedrag (zie ook de nalevingspiramide).
Het “stappenschema sanctiestrategie” en de “sanctiematrix” geeft aan hoe de gemeente bepaalt welk sanctiemiddel ingezet kan worden bij een te handhaven overtreding (zie volgende pagina’s).
Transparantie
Vooraf is moeilijk vast te stellen welke termijnen en sancties worden aangehouden bij overtredingen. Voor de hoogte van een geldelijke sanctie wordt gekeken naar de (mogelijke) gevolgen van de overtreding voor het milieu, de veiligheid, gezondheid, precedentwerking etc. Ook wordt gekeken naar wat de kosten van het herstellen van de overtreding zouden zijn. De hoogte van een dwangsom ligt over het algemeen hoger dan de herstelkosten om de overtreder te bewegen zelf de overtreding op te heffen.
Om het voor de overtreder zo transparant mogelijk te maken is het noodzakelijk om zowel in de vooraankondiging als in het besluit een duidelijke belangafweging te maken. Ook is het noodzakelijk om duidelijk te motiveren waarom bepaalde termijnen worden aangehouden en waarom bepaalde sancties worden opgelegd.
Uitleg definities tabel
Vooraank.: is de brief waarin het voornemen voor het opleggen van een bestuurlijke maatregel aan de overtreder bekend wordt gemaakt. Hierbij hoort eventueel het zienswijzegesprek. Zienswijzen kunnen ook schriftelijk worden ingediend. Zienswijze is de reactie op het voornemen een bestuurlijke maatregel op te leggen.
Best. sanctie: is het besluit van het bevoegd gezag waarin een bestuurlijke maatregel wordt opgelegd, al dan niet met spoed.
Constateringsbrief: in deze brief wordt aangegeven dat er een overtreding is geconstateerd en dat deze opgeheven moet worden. Hierin worden ook de eventueel gemaakte afspraken uit het gesprek vastgelegd.
Gesprek: is het gesprek met de overtreder over de geconstateerde overtredingen en is bedoeld om op een vriendelijke manier tot een oplossing te komen.
* Hierbij is het ook mogelijk om een preventieve last onder dwangsom op te leggen
De ernst van de overtreding wordt bepaald met een risicoanalyse. Het college heeft hierbij een overzicht gemaakt van categorie 1 tot 4 gevallen. Als het gedrag van de overtreder – om wat voor een reden dan ook – niet goed bepaald kan worden, wordt hiervoor categorie B (onverschillig) gekozen. Als een overtreding bestaat uit meerdere activiteiten en er wordt gekozen één integrale reactie, wordt het hokje gekozen van de activiteit waarbij de ernst van de overtreding het hoogst is.
Stap 1
Hierbij wordt gekeken naar de overtreding en de doelen en prioriteiten zoals die gesteld zijn in het handhavingsbeleidsplan en het jaarlijks vast te stellen uitvoeringsprogramma. Afhankelijk van de ernst van de overtreding en de gestelde doelen en prioriteiten wordt doorgegaan naar stap 2 of wordt gewacht met het oppakken van de overtreding. Wordt er gewacht, dan gebeurt dat wel met het doel om deze in de toekomst op te pakken.
Stap 2
Bij de tweede stap wordt gekeken of het bestuursorgaan wel mag handhaven. Er zijn situaties waaruit blijkt dat het college niet het bestuursorgaan is dat mag handhaven. Ook kan het zijn dat er geen strijd is met de wet. Kortom, mag het bestuursorgaan handhaven?
Stap 3
Als het bestuursorgaan bevoegd is te handhaven, moet worden afgewogen of er redenen zijn om van handhavend optreden af te zien. Hierbij wordt een afweging gemaakt tussen het algemeen belang en de belangen van betrokkenen en derden. Bij deze afweging wordt ook gekeken of handhavend optreden in verhouding staat met het belang om wetten en regels na te leven.
Stap 4
Hierbij is het uitgangspunt dat er sprake is van een overtreding waar feitelijk en juridisch tegen gehandhaafd kan worden. In deze stap wordt bepaald of er feiten en omstandigheden zijn die dwingen om te handhaven of om de overtreding te gedogen. Gedogen is altijd tijdelijk. Gedogen is daarom anders dan het kiezen om niet te handhaven nadat alle belangen zijn afgewogen.
Stap 5 (zie de sanctiematrix op pagina 16)
Als een overtreding niet (of niet meer) gedoogd wordt, moet een juiste sanctie op de overtreding bepaald worden. Stap 5 geeft de formele vormen van interventie aan die volgen op het constateren van een overtreding. Aan de hand van de ernst van de overtreding en het gedrag van de overtreder wordt bepaald in welk “vak” van onderstaande tabel de overtreding het beste geplaatst kan worden. Het vak waar de overtreding in geplaatst kan worden geeft de maatregel aan die opgelegd kan worden.
Stap 6 (optioneel)
Het college kan er voor kiezen om voor één of meerdere activiteiten een correctiestap toe te passen. In deze stap wordt bepaald of er verzwarende of verzachtende omstandigheden zijn. Zijn deze aanwezig dan wordt een hokje naar linksonder, linksboven, rechtsboven of rechtsonder opgeschoven.
Stap 7
Als alle voorgaande stappen zijn doorlopen kan uit de tabel worden gelezen welke sanctie opgelegd kan worden. Ook kan worden bepaald of strafrechtelijk optreden nodig is.
De doorlopen stappen worden transparant vastgelegd. Als de uitkomst van de matrix is dat een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd, wordt vervolgens bepaald welke specifieke maatregel wordt ingezet. In de meeste gevallen zal het gaan om het opleggen van een last onder dwangsom, een last onder bestuursdwang of een besluit tot (gedeeltelijke) intrekking van de vergunning.
De volgende stap
Wanneer alle stappen zijn doorlopen, wordt bepaald of de sanctie ook echt wordt opgelegd. Hierbij wordt ook weer gekeken naar het gedrag van de overtreder en de ernst van de overtreding.
Afhankelijk van de aard van de overtreding heeft het opleggen van het sanctiemiddel het doel om verdere of een nieuwe overtreding te voorkomen, of om de overtreding ongedaan te maken. Als het ingezette sanctiemiddel niet tot een van deze resultaten leidt, moet een ander/zwaarder sanctiemiddel ingezet worden om voldoende prikkel te geven. Bovendien kunnen er tijdens het handhavingstraject nieuwe feiten en omstandigheden naar voren komen (bijvoorbeeld zienswijzen) die een reden kunnen geven om bepaalde stappen uit de sanctiestrategie opnieuw te doorlopen.
2. Handhavingsinstrumenten
Handhaving kan worden omschreven als “het zorgen voor het naleven van wetten en regels”. Als het college besluit te handhaven kan dat vanuit verschillende invalshoeken en met toepassing van verschillende instrumenten. In dit hoofdstuk worden deze invalshoeken en instrumenten kort beschreven.
Voordat een handhavingsinstrument wordt gekozen moet eerst worden bepaald welk doel men wil bereiken. Dit kunnen de volgende doelen zijn:
- het voorkomen van overtredingen;
- het beëindigen van overtredingen;
- het ongedaan maken van de gevolgen van overtredingen;
- het wegnemen van behaald (financieel) voordeel;
- het bestraffen van de overtreder;
- een combinatie van één of meer doelen.
Afhankelijk van het doel dat men wil bereiken kan gekozen worden om gebruik te maken bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en/ of privaatrechtelijke handhavingsinstrumenten.
2.1. Bestuursrechtelijke instrumenten
De Algemene wet bestuursrecht geeft het bestuursorgaan de bevoegdheid om de volgende instrumenten toe te passen:
- het uitoefenen van toezicht;
- het opleggen van een last onder bestuursdwang;
- het opleggen van een last onder dwangsom;
- het intrekken van een vergunning;
- het opleggen van een bestuurlijke boete.
Uitoefenen van toezicht
In hoofdstuk 5 van de Wabo wordt het toezicht op de naleving en de handhaving van de regels uit de Wabo beschreven. Op grond van artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht mag een bestuursorgaan toezichthoudende ambtenaren benoemen. Toezicht is een snelle manier om te controleren of de wetten en regels worden nageleefd. Ook is het een snelle manier om te bereiken dat overtredingen worden voorkomen of beëindigd. Het houden van toezicht heeft tot resultaat dat de voorschriften zonder verdere sanctiemiddelen worden nageleefd. Wordt een overtreding geconstateerd, dan gaat de toezichthoudende taak over in de handhavingstaak. Het is goed om het verschil aan te geven tussen de toezichthoudende taak en de handhavingstaak:
“Bij de toezichthoudende taak wordt vanuit de controletaak gezocht naar illegale situaties. Als dit het geval is wordt geprobeerd in minnelijk overleg te komen tot een oplossing. Wil de betrokkene de strijdigheid niet opheffen, dan gaat een formeel handhavingstraject lopen. Hierbij gaat de toezichthoudende taak over in de handhavingstaak.”
Toezichthoudende ambtenaren (toezichthouders) hebben volgens de Algemene wet bestuursrecht een aantal bevoegdheden om hun taak goed uit te kunnen oefenen. Toezichthouders mogen:
- plaatsen betreden zonder toestemming van de eigenaar. Hierbij is één uitzondering gemaakt. Toezichthouders mogen geen woningen betreden zonder toestemming van de eigenaar. Dit mogen zij wel als zij daar een machtiging van de burgemeester voor hebben;
- inlichtingen eisen;
- inzage eisen in zakelijke gegevens en stukken en daar kopieën van maken;
- monsters nemen.
Iedereen is verplicht om mee te werken met de toezichthouders bij de uitoefening van hun bevoegdheden. Toezichthouders moeten zich legitimeren. Voor de bewijsvoering maken de toezichthouders een rapportage op van hun toezichtshandelingen.
Last onder bestuursdwang
Artikel 125 van de Gemeentewet geeft het bestuursorgaan de bevoegdheid een last onder bestuursdwang op te leggen. Hoe een last onder bestuursdwang moet worden opgelegd staat beschreven in de artikelen 5:21 tot en met 5:25 van de Algemene wet bestuursrecht. De last onder bestuursdwang is een herstelsanctie en betekent:
Het opleggen van een last om de overtreding geheel of gedeeltelijk op te lossen en de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de opgelegde last zelf uit te voeren op kosten van de overtreder, als deze de overtreding niet of niet op tijd uitvoert.
Deze last kan zijn: het verwijderen, ontruimen, beletten, in de oorspronkelijke staat herstellen of het treffen van maatregelen om verdere nadelige gevolgen van de overtreding te voorkomen.
Het college moet zich aan de wettelijke regels houden voor het opleggen van een last onder bestuursdwang. De overtreder moet bijvoorbeeld de gelegenheid krijgen om de illegale situatie binnen een redelijke termijn zelf te beëindigen. Dit wordt ook wel de begunstigingstermijn genoemd. Ook moet worden onderzocht of de illegale situatie kan worden gelegaliseerd.
Een nadeel van het opleggen van een last onder bestuursdwang is dat het een arbeidsintensief traject is. Er zijn vaak praktische uitvoeringsproblemen. Het uitoefenen van bestuursdwang kan duur zijn en die kosten kunnen niet altijd op de overtreder worden verhaald. Ook kan het niet goed toepassen van bestuursdwang leiden tot aansprakelijkheid van de gemeente. Door deze nadelen wordt het opleggen van een last onder bestuursdwang alleen gekozen als er sprake is van een overtreding met ontoelaatbare gevolgen en risico’s. Snel ingrijpen moet hierbij noodzakelijk zijn. Ook moeten andere maatregelen niet geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken.
Stilleggen bouw- en sloopwerkzaamheden
Een bijzondere vorm van het opleggen van een spoedeisende last onder bestuursdwang is het stilleggen van bouw- of sloopwerkzaamheden door het college. Dit kan gebeuren als er in strijd met de bouwregelgeving wordt gebouwd of gesloopt. Het doel van dit acute middel is om een strijdige situatie niet te laten verergeren voordat is onderzocht of de overtreding gelegaliseerd kan worden.
Er kunnen zich situaties voordoen waarbij op basis van spoedeisende bestuursdwang bouwwerkzaamheden worden stil gelegd. Dit gebeurt in ieder geval bij:
• onomkeerbare situaties, zoals sloopwerkzaamheden of kap van een boom: hierbij gaat het om situaties waarbij illegaal gesloopt of gekapt wordt en dit ontdekt wordt voordat de werkzaamheden zijn begonnen of wanneer ze al begonnen zijn, maar nog niet zijn afgerond;
• bij gevaarlijke situaties;
• als voortgang van overtreding leidt tot verergering van de (gevolgen van de) overtreding;
• bij illegale bouw-, of aanlegwerkzaamheden.
In alle gevallen geldt: stilleggen tenzij het middel tot gevolg heeft dat belangen van betrokken partijen in onevenredige ernstige mate worden geschaad.
Er wordt bij het al dan niet stilleggen van de werkzaamheden onderscheid gemaakt tussen het stilleggen bij activiteiten zonder omgevingsvergunning en activiteiten in afwijking van een omgevingsvergunning. Gedeeltelijke stillegging kan plaatsvinden op onderdelen van de verleende omgevingsvergunningen (bouw) en sloopmeldingen.
Last onder dwangsom
De artikelen 5:32 tot en met 5:36 van de Algemene wet bestuursrecht geven het college de bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen. Het opleggen van een last onder dwangsom is een middel om de overtreder te dwingen de overtreding zelf te beëindigen. De dwangsom moet een voldoende prikkel geven aan de overtreder om de overtreding op te heffen. De dwangsom moet wel in redelijke verhouding staan tot de ernst van de overtreding. Er moet een redelijke termijn worden gegeven. Binnen deze termijn moet de overtreding opgeheven kunnen worden, voordat de dwangsom moet worden betaald. Bij niet spoedeisende situaties kan het opleggen van een last onder dwangsom de voorkeur hebben boven het opleggen van een last onder bestuursdwang. Bij het opleggen van een last onder dwangsom kunnen zaken van de overtreder niet beschadigd worden. In de praktijk blijkt de last onder dwangsom een effectief instrument bij handhaving.
Een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom mogen niet tegelijk worden opgelegd. Na elkaar mag wel. Als door het opleggen van een last onder dwangsom de overtreding niet wordt opgeheven, kan een last onder bestuursdwang of een tweede last onder dwangsom worden opgelegd.
Er kunnen feiten en omstandigheden zijn waarbij de overtreding wordt opgeheven binnen de begunstigingstermijn van de dwangsombeschikking. Wanneer direct na deze termijn dezelfde overtreding wordt begaan, zou opnieuw een last onder dwangsom opgelegd moeten worden. Om deze ongewenste situaties te voorkomen kan een last onder dwangsom vooraf worden opgelegd. Hierdoor kan voorkomen worden dat de regels overtreden worden.
Intrekken van de vergunning
Artikel 5.19 van de Wabo geeft het bestuursorgaan de bevoegdheid om vergunningen en ontheffingen in te trekken. Dit betekent dat elke Wabo-toestemming kan worden ingetrokken. Het artikel geeft een aantal gronden waarop het college een vergunning kan intrekken. De gronden die genoemd worden zijn duidelijk bedoeld om de vergunninghouder te straffen. Hiermee verschillen deze gronden met de intrekkingsgronden van artikel 2.29 en verder van de Wabo. Volgens die gronden kan namelijk ook een vergunninghouder vragen om de vergunning in te trekken.
De vergunning mag niet direct worden ingetrokken. De vergunninghouder moet eerst de gelegenheid krijgen om alsnog volgens de vergunning of de geldende regels te handelen. De vergunninghouder de gelegenheid geven om een zienswijze in te (laten) dienen, is niet voldoende.
Bestuurlijke boete
In titel 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht staat de mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen. De bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie. Dit betekent dat er een onvoorwaardelijke verplichting ontstaat een geldbedrag te betalen als de boete wordt opgelegd na een overtreding. Door deze bevoegdheid krijgt het bestuursorgaan de mogelijkheid om een boete op te leggen zonder dat de rechter hierover moet beslissen.
Zakelijke werking
Artikel 5.18 van de Wabo geeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om aan bestuurlijke maatregelen zakelijke werking toe te kennen. Zakelijke werking betekent dat deze sanctiebesluiten ook voor eventuele rechtsopvolgers gelden en dus ook tegenover hen kunnen worden uitgevoerd. Onder een rechtsopvolger wordt verstaan de (rechts)persoon die in de rechten van de oorspronkelijke overtreder treedt. Dit zal meestal gaan om eigendomsoverdracht, maar het kan ook zo zijn dat rechtsopvolging plaatsvindt door overgang van een ander zakelijk recht, zoals huur of pacht. De zakelijke werking kan worden toegepast bij de handhaving van alle voorschriften uit de wetten die in artikel 5.1 van de Wabo zijn genoemd. Over de toekenning van een zakelijke werking moet wel bij het nemen van het sanctiebesluit nadrukkelijk een beslissing zijn genomen.
De bevoegdheid om zakelijke werking toe te kennen is erg wenselijk. Vooral omdat in het dynamische bedrijfsleven het eigendom van (de aandelen van) ondernemingen snel kan wisselen en de rechtsopvolgers de bedrijfsvoering inclusief het patroon van overtredingen kunnen voortzetten. In sommige branches, zoals de horeca, vindt zeer regelmatig snelle bedrijfsopvolging plaats. Dit kan soms zelfs bewust gebeuren om de handhaving te frustreren. Dus als de geconstateerde overtreding door een rechtsopvolger wordt voortgezet of herhaald, dan hoeft bij een zakelijke werking van een eerder opgelegde maatregel niet opnieuw een sanctiebesluit te worden genomen of te worden bekeken of een (al dan niet verstreken) begunstigingstermijn moet worden verlengd. De rechtsopvolger kan geen beroep meer doen op rechtsbescherming.
De bevoegdheid tot toekenning van de zakelijke werking is discretionair van aard. Dit betekent dat het bevoegd gezag zelf besluit of en wanneer hij de zakelijke werking toekent. Het college besluit tot de toekenning van zakelijke werking bij alle bestuurlijke maatregelen in relatie tot de Wabo, tenzij de overtreding zich niet daarvoor leent of dat er bijzondere omstandigheden zijn die zich ertegen verzetten. Voor een zorgvuldige besluitvorming hierover is wel een evenredige belangenweging vereist. Hierbij hoeft geen rekening te worden gehouden met de specifieke belangen van eventuele rechtsopvolgers. Daar hoeft namelijk op het moment van besluitvorming helemaal geen sprake van te zijn. Het college beoordeelt of er bijzondere omstandigheden zijn. Dit zal door de rechter terughoudend getoetst moeten worden.
Voor het waarborgen van de kenbaarheid van een zakelijke werking aan een eventuele rechtsopvolger, zal het besluit zo spoedig mogelijk (binnen 4 dagen) opgenomen worden in het gemeentelijke beperkingenregister (op grond van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken).
2.2. Strafrechtelijke instrumenten
Bij strafrechtelijke handhaving worden overtredingen via een proces-verbaal bekend gemaakt bij de officier van justitie. Dit proces-verbaal kan worden opgesteld door een politieambtenaar of een buitengewoon opsporingsambtenaar (Boa). De officier van justitie besluit of strafrechtelijk wordt vervolgd. Wanneer behoefte is aan een “lik op stuk” beleid of wanneer de overtreding heeft geleid tot een onomkeerbare situatie, is strafrechtelijke vervolging het juiste middel.
Strafrechtelijke vervolging is in veel gevallen te combineren met bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten. Het doen van aangifte gebeurt alleen als de situatie dat noodzakelijk maakt. Dit wordt beoordeeld door het college.
2.3. Privaatrechtelijke instrumenten
Het bestuursorgaan heeft ook privaatrechtelijke middelen om naleving van regels na te streven. Een gemeente is naast bestuursorgaan namelijk ook een rechtspersoon. Als rechtspersoon heeft de gemeente privaatrechtelijke mogelijkheden om te handhaven. Bijvoorbeeld wanneer er sprake is van het niet nakomen van contractafspraken. Contractuele boetes en het opstarten van een juridische procedure op grond van een onrechtmatige daad, zijn pressiemiddelen. Maar ook als eigenaar van het grondgebied kan de gemeente privaatrechtelijk optreden. Bijvoorbeeld als een burger of bedrijf bezittingen vernielt of eigendommen van de gemeente in gebruik neemt zonder toestemming van de gemeente.
Voordat de gemeente besluit om privaatrechtelijk handhavend op te treden zal zij moeten onderzoeken of er bestuursrechtelijke middelen zijn die ingezet kunnen worden. Uit de jurisprudentie blijkt dat bestuursrechtelijke handhaving de voorkeur heeft, onder andere omdat dit de beste/meeste rechtsbescherming biedt. Ook bij privaatrechtelijk handhaven zal de gemeente zich moeten houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
2.4. Gedogen
Gedogen betekent dat het bevoegd gezag het overtreden van de regels toestaat en niet handhavend optreedt.
Beginselplicht tot handhaving
Het is vaste jurisprudentie dat het bevoegd gezag een beginselplicht tot handhaving heeft. Dit betekent dat als wetten en regels worden overtreden het college van burgemeester en wethouders in beginsel moet handhaven. Dit moet omdat met handhaving algemene belangen worden gediend en ongewenste precedentwerking wordt voorkomen. Alleen in bijzondere gevallen kan het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden. Van een bijzonder geval kan sprake zijn als er een concreet en reëel zicht is op legalisatie. Ook kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. In dat geval wordt dan van handhavend optreden afgezien.
De gemeente zal alleen in uitzonderlijke gevallen overgaan tot (actief) gedogen.
Er is sprake van actief gedogen als door een gedoogbesluit wordt meegedeeld dat niet handhavend opgetreden zal worden. Voordat wordt besloten tot al dan niet gedogen kan worden onderzocht of derde belanghebbenden bezwaar hebben tegen de overtreding.
Van passief gedogen is sprake als het college wel op de hoogte is van de overtreding, maar er niets tegen onderneemt en niet heeft aangegeven ooit hiertegen op te willen treden.
Als een overtreding meerdere jaren bestaat zonder dat daartegen is opgetreden, betekent dat niet dat er sprake is van passief gedogen. Alleen als bewezen kan worden dat het college op de hoogte was van de overtreding, kan dit argument een rol spelen. Het college van burgemeester en wethouders houdt het recht om ook bij langdurig aanwezige overtredingen handhavend op te treden.
In 1996 heeft het toenmalige kabinet de nota “Grenzen aan gedogen” aan de Tweede Kamer aangeboden. In deze nota wordt aangegeven welke grenzen aan actief gedogen moeten worden gesteld. Passief gedogen mag niet. Actief gedogen mag in de volgende drie gevallen:
- als handhaving onredelijk zou zijn; zoals bij overmachtsituaties, of in een situatie waarin gewijzigde regelgeving te verwachten is waarmee de overtreding gelegaliseerd kan worden;
- als het in het belang van de norm is om te gedogen;
- als er een zwaarder wegend belang is dan het belang van handhaving van de norm.
Aan de gedoogbeslissing kunnen voorwaarden worden verbonden die het door de overtreden wettelijke norm te beschermen belang, zoveel mogelijk beschermt. Hierbij valt te denken aan het verbinden van een termijn aan het gedogen of het afgeven van een gedoogbeschikking aan een specifiek persoon of bedrijf. Het gedogen moet altijd expliciet en schriftelijk gebeuren. Redenen om niet te gedogen zijn:
- gevaar voor veiligheid en gezondheid;
- aantasting van bestuurlijke of planologische uitgangspunten, zoals bestemmingsplannen;
- terechte klachten van derde belanghebbenden;
- ongewenste precedentwerking. Precedentwerking wil zeggen dat er een situatie wordt gecreëerd waarop anderen zich in eenzelfde situatie kunnen beroepen;
- aantasting van bestaand beleid, zoals de Welstandsnota.
2.5 Beleidsuitgangspunten handhavingsinstrumenten
Op basis van de in dit hoofdstuk weergegeven onderwerpen worden de volgende beleidsuitgangspunten geformuleerd:
1. een eenmaal ingezet handhavingstraject wordt tot het einde uitgevoerd, tenzij nieuwe feiten en omstandigheden hier aanleiding voor geven. De bestuurlijke maatregel wordt daadwerkelijk uitgevoerd;
2. het indienen van een bezwaar- en/ of beroepschrift schorst de werking van de bestuurlijke maatregel niet. Het bevoegde bestuursorgaan heeft het recht om te beslissen of de bestuurlijke maatregel (voorlopig) wordt opgeschort. Hierbij wordt gekeken naar de feiten en omstandigheden van de situatie. Wanneer veiligheidsaspecten een rol spelen wordt in beginsel de handhavingsmaatregel doorgezet. Voorbeelden van veiligheidsaspecten zijn de constructieve veiligheid of de brandveiligheid. De overtreder kan een verzoek om voorlopige voorziening indienen bij de rechtbank. Een voorlopige voorziening kan de werking van de bestuurlijke maatregel wel opschorten. De overtreder kan alleen een verzoek om voorlopige voorziening indienen als er een bezwaarschrift is ingediend tegen het besluit;
3. de kosten die zijn verbonden aan het toepassen van bestuursdwang worden altijd verhaald op de overtreder;
4. bij illegale situaties waar de veiligheid in het geding is wordt nooit een gedoogbeschikking afgegeven. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om situaties waarin in strijd met de veiligheidsregels uit het Bouwbesluit (constructieve veiligheid/brandveiligheid) is gehandeld.
5. alleen als bijzondere omstandigheden een rol spelen zal een gedoogbeschikking worden afgegeven. Aan de gedoogbeschikking kunnen voorwaarden worden verbonden;
6. het bevoegd gezag heeft het recht om op te treden tegen illegale situaties die al lange tijd aanwezig blijken te zijn. Een overtreding “verjaart” niet, tenzij een wettelijk voorschrift dit aangeeft. Dit kan het geval zijn bij het overgangsrecht in bestemmingsplannen;
7. het uitgangspunt is om niet passief te gedogen;
8. als het opleggen van een last onder dwangsom niet leidt tot het beëindigen van de illegale situatie, zal een nieuwe last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd;
9. bestuursrechtelijk optreden wordt verkozen boven strafrechtelijk optreden. In gevallen waarin strafrechtelijke vervolging het enige middel is of in gevallen waarin dit het meest juiste middel is, zal een proces-verbaal worden opgemaakt. Nadat het proces-verbaal is opgemaakt, zal dit worden gestuurd naar het Openbaar Ministerie. Dit kan het geval zijn bij illegale situaties die niet meer hersteld kunnen worden. Het Openbaar Ministerie bepaalt of de overtreder vervolgd wordt;
10. als het nodig en nuttig is zal aan bestuurlijke maatregelen zakelijke werking worden toegekend;
11. de in paragraaf 1.2.2 weergegeven sanctiematrix wordt aangehouden bij handhaving.
Stroomschema en procesbeschrijving
In bijlage 1 en 2 zijn het stroomschema en de procesbeschrijving van de handhavingsinstrumenten weergegeven, zoals deze in de gemeente worden toegepast.
3. Methodiek risicoanalyse
Zoals eerder is aangegeven, is in de rechtspraak de beginselplicht tot handhaving geformuleerd. Dit betekent dat het bevoegde bestuursorgaan in beginsel handhavend op moet treden tegen geconstateerde overtredingen. De capaciteit om overtredingen aan te pakken heeft echter zijn grenzen. Dit maakt het noodzakelijk om een afwegingskader op te stellen. Zo’n afwegingskader wordt ook wel prioriteitenstelling genoemd.
Om een goede prioriteitenstelling voor een handhavingsstrategie te kunnen maken, moet eerst worden ingeschat wat het risico is van bepaalde overtredingen. De mogelijke overtredingen zijn geïnventariseerd. Per overtreding wordt het risico ingeschat. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van een risicoanalysemodel.
Risico wordt omschreven als:
Risico (R) = N egatief E ffect (NE) maal de K ans op niet-spontane naleving (K) (R = NE x K)
3.1. Negatieve effecten
De negatieve effecten kunnen worden ingedeeld in 6 thema’s waar op basis van de ernst van de situatie een cijfer aan wordt toegekend.
1. Fysieke veiligheid
In welke mate draagt het voldoen aan de voorschriften bij aan de fysieke veiligheid en in welke mate zijn de voorschriften bedoeld om de fysieke veiligheid te beschermen. De verdeling is als volgt:
0. geen risico;
1. licht gewonde slachtoffers;
2. zwaargewonde slachtoffers;
3. dodelijke slachtoffers.
2. Sociale kwaliteit
In welke mate draagt het voldoen aan de voorschriften bij aan de kwaliteit van de sociale leefomgeving en in welke mate zijn de voorschriften bedoeld om de kwaliteit van de sociale leefomgeving te beschermen. De verdeling is als volgt:
0. geen invloed op verloedering van de sociale leefomgeving;
1. beperkte invloed verloedering van de sociale leefomgeving;
2. verloedering van de sociale leefomgeving en/of afname van het veiligheidsgevoel;
3. ernstige verloedering van de sociale leefomgeving en/of sterke groei van onveiligheidsgevoelens.
3. Financiële/economische gevolgen
Hoe groot is de financieel-economische schade als de voorschriften worden overschreden. De verdeling is als volgt:
0. geen kosten;
1. kosten tot € 5.000,-;
2. kosten van € 5.000,- tot € 50.000,-;
3. kosten vanaf € 50.000,-.
4. Natuur/Milieu
In welke mate draagt het voldoen aan de voorschriften bij aan de bescherming van natuurschoon of het milieu. De verdeling is als volgt:
0. geen natuur- of milieuschade;
1. tijdelijke natuur- of milieuschade, opruimen volstaat;
2. natuur- of milieuschade van enige duur;
3. onherstelbare natuur- of milieuschade.
5. Volksgezondheid
In hoeverre draagt het voldoen aan de voorschriften bij aan de bescherming van de volksgezondheid. Lange termijneffecten zijn hierbij belangrijk. De verdeling is als volgt:
0. geen gezondheidsklachten;
1. tijdelijke gezondheidsklachten;
2. chronische gezondheidsklachten;
3. ernstige ziekten met dodelijke afloop.
6. Bestuurlijk imago
Hoe groot is de politiek-bestuurlijke afbreuk als de voorschriften worden overtreden. De verdeling is als volgt:
0. wordt het bestuur niet op aangesproken;
1. wordt het bestuur nauwelijk
Terug naar het vergunningen overzicht
Details van vergunning
- BeschrijvingHandhavingsbeleidsplan Wabo 2019-2023 gemeente Barendrecht
- Soortverordeningen en reglementen (bekendmaking)
- Gepubliceerd op29-03-2019
- Start29-03-2019
- Straatnaam
- Postcode